我國世界遺產的管理與保護

○朱炯翟

（中山火炬職業技術學院 廣東 中山 528436）

我國世界遺產的管理與保護

○朱炯翟

（中山火炬職業技術學院 廣東 中山 528436）

世界遺產是自然和人類歷史留給我們的最珍貴的資源，我國是世界遺產大國，遺產數量多，質量高。然而，目前我國的世界遺產管理和保護工作存在諸多問題，本文針對這些問題提出了對策建議。

世界遺產 管理 保護 問題

一、我國世界遺產的概況

1972年11月16日，聯合國教科文組織大會第17屆會議在巴黎通過了《保護世界文化和自然遺產公約》，1985年12月12日我國加入《保護世界文化和自然遺產公約》，成為締約方，1987年北京故宮、長城、秦始皇陵及兵馬俑坑、敦煌莫高窟、周口店北京人遺址、泰山加入《世界遺產名錄》，成為我國首批世界遺產，截至2012年5月，我國經聯合國教科文組織審核被批準列入《世界遺產名錄》的世界遺產共有41項（包括自然遺產8項，文化遺產29項，雙重遺產4項），在數量上居世界第三位，僅次于意大利（47項，含跨國項目）和西班牙（43項，含跨國項目）。我國的世界遺產不僅數量眾多，而且品質較高，全世界符合世界遺產評選六條標準的只有三處，我國的泰山和敦煌莫高窟就占了兩處，另一處是意大利水城威尼斯。

二、我國世界遺產保護工作中存在的主要問題

世界遺產是非常寶貴的不可再生資源，通過這些遺產我們可以了解中華五千年的建筑、文化、宗教、歷史、科學，了解我們民族文化中最精華、最優秀的部分，而申報世界遺產最重要的目的就是要挖掘這些遺產的文化內涵，并對其進行保護，使這些珍貴的遺產能夠一直保存下去。但是目前我國世界遺產的保護和管理中存在許多的問題，導致許多遺產地申遺成功后，其資源不僅沒有得到保護反而被加速破壞，主要表現在以下幾個方面。

1、管理與保護世界遺產的意識不強

目前有些地方政府將申請世界遺產看成是增加財政收入、追逐政績的手段，因此申請遺產之前，他們態度非常積極，嚴格按照世界遺產評選要求來規劃和保護遺產地資源，但一旦申遺成功、完成政績以后，該地的世界遺產陷入只有商業開發受到重視，而對文化內涵的挖掘、遺產的保護和管理卻是無人負責的狀態。還有的地方為獲取短期的經濟利益，甚至將世界遺產的部分資源管理權和經營權轉讓給旅游公司，這些公司由于其趨利性非常強，專業素養較低，為了賺取更多的利益，經常對世界遺產進行過度的商業開發，從而使世界遺產受到了極大的損害。這些損害要么需要花費數倍于商業開發收入的人力、物力、財力來彌補，要么根本不能彌補。比如，申遺成功后，為容納每年的數百萬游客，至1998年，張家界武陵源景區的賓館等建筑面積已多達36萬平方米，其中違章建筑面積3.7萬平方米。由于過度開發，武陵源景區曾被聯合國教科文組織黃牌警告，最后當地政府不得不花十億巨資來拆除景區內全部建筑。然而此舉剛受到教科文組織的肯定，保護區內卻又建起了備受爭議的巨型電梯。諸如此類的事情還有很多，比如山東曲阜孔府、孔廟、孔林遺產管理機構將旅游慶典承包給文物保護素養非常差的旅游公司從而導致水洗文物事件；道教圣地武當山先是將復真宮內的太子養生堂改建成賓館，接著是將遇真宮租賃給武術學校，導致大殿慘遭火焚；有東方威尼斯之稱的麗江將大部分市民遷出古城內，引進外地商販開發商業，導致當地的傳統文化被商業氣息掩蓋等等。

2、世界遺產管理體質不合理

我國的世界遺產管理體制非常不合理，多頭管理、多級管理現象非常嚴重。根據我國現行的行政管理體制，各類旅游景區資源和文物資源歸建設、林業、環保、文化、文物、宗教、海洋、地質、旅游等部門行使管理權，縱向又劃分為國家級、省級、市級，這種體制導致有些工作交叉管理，而有些工作又無部門承擔的現象非常嚴重，進而出現了有利益的事務各部門哄擁而上，需要承擔責任的事務各部門又相互推諉的情況，影響了遺產管理工作效率。比如泰山主管部門為增加游客容量，獲得更大的經濟利益，在泰山上修建了三條索道，嚴重影響了泰山的自然和人文景觀，盡管北大、清華、建設部、國家文物局等部門的14位院士、教授多次呼吁拆除中天門——岱頂索道，全國媒體也給予“重磅”報道，但索道依然屹立不倒。導致這類事情發生的主要原因就是自然遺產的主管部門過多，沒有一個部門是惟一的責任主管機構，且又沒有相應的法律法規來對責任人進行定量處罰，所以這類事件往往不了了之。

3、世界遺產管理的法律體制不健全

盡管從2004年起，我國各界都強烈呼吁出臺《世界遺產保護法》，但是截至目前我國仍沒有一部完整的專門針對世界遺產保護的法律，管理過程中主要依據《文物保護法》、《自然保護區條例》、《風景名勝區條例》等法律法規來保護世界遺產，其他有關遺產保護的法規文件多由國務院及其部委或地方政府及其所屬部門臨時以“指示”、“辦法”、“規定”、“通知”等文件形式頒布，這些文件大部分法律效力低，執行力較弱，且文件效力范圍往往只能適用于某個具體的世界遺產地。另外，這些文件中還存在另一個非常嚴重的問題，即有部門行政罰款歸責，無個人行政罰款歸責。這就意味著，在一些相對較輕的違規行為中，亂用或者濫用權力都不需要個人承擔責任，這不僅讓官員在管理遺產的過程中不懼怕錯誤的決定，還能滋生腐敗。

4、世界遺產保護經費少，管理不規范

當前雖然我國政府對于世界遺產地的保護越來越重視，投入的資金也越來越多，而且地方政府在中央財政的引導下，也不斷增加轄區內世界文化遺產保護的投入，但是由于我國的遺產地規模大，古代建筑物多，實施搶險維修、保護修繕等工程項目所需經費數額巨大，因此遺產地保護管理的經費投人與實際需求仍有很大差巨；同時我國對于世界遺產保護經費的管理也非常不規范，中央及地方政府往往只負責投入保護經費，卻忽視經費使用過程中的監管，這往往導致保護經費不能用于最重要、最需要保護的遺產項目，甚至有時被挪做用于商業開發。經費的不足以及經費使用監管和審計力度不夠，成為制約我國世界遺產保護事業發展的重要因素。

5、世界遺產地游客數量過多，素質偏低

旅游大眾化為各個旅游景點帶來經濟利益的同時，也給世界遺產這樣頂級的旅游圣地帶來了嚴重的承受壓力。如2011年十一黃金周，故宮游客接待量達到48.49萬人，其中最高峰接待量達13萬人次。而故宮游客日容量最多為6萬，最高峰期游客量為最大容量的2倍多。麗江自2008年以來，年游客數量就超過了600萬，2012年更是高達1180多萬。蜂擁而至的游客已嚴重破壞了麗江地區的文化和生態平衡，甚至成為玉龍雪山雪線下降的間接因素。除游客數量較多外，游客的素質較差也成為世界遺產保護過程中的又一大難題，各景區內游客亂丟垃圾，隨處吸煙的問題都非常嚴重，更有甚者，許多游客還在世界遺產的文物上亂寫亂畫，隨意破壞文物。

三、關于如何管理和保護世界遺產的思考

1、成立世界遺產管理局

在國家層面成立專門的世界遺產管理局，負責世界遺產管理和保護的主管工作。如起草遺產保護的法律文件、制定遺產保護和管理的政策和規范，負責遺產管理工作中文化、建設、財政、國土資源、林業、宗教、旅游等各部門分工以及協調、監管各省遺產保護工作的執行情況。有世界遺產的省份，可成立省級文化遺產管理局，負責將國家管理局布置的工作落到實處，及遺產地保護的監管和各部門的協調。

2、建立合理的經營制度

世界遺產是具有稀缺性的寶貴資源，根據我國《文物保護法》的規定，任何企業或者個人不能將其作為私人財產進行經營，對于已經轉讓經營權的遺產地，一方面要追究主管部門的責任，另一方面要由國家收回其經營權。而遺產地的餐飲、住宿、交通、購物等行業的經營權可以并且有必要交給企業或者個人。為規范遺產地商業的發展，要對進入遺產地經營的企業和商家進行嚴格的審批制度，這樣一方面可以嚴格限制世界遺產保護范圍內經營項目的數量、規模，避免商業經營項目的急劇發展對世界遺產賴以存在的人文和自然環境以及景觀風貌的破壞；另一方面，可以將有償出讓經營權的收入用于保護世界遺產。

3、盡快制定和頒布《世界遺產保護法》

各級政府應根據實際情況，在不違返《世界遺產保護法》的條件下，制定適合各自實際情況的《某某省保護遺產管理條例》，通過法律法規確定我國的遺產保護方針、制度、機構設置等遺產保護框架，明確各級政府及各個相應的管理部門在遺產管理過程中的具體職責，確定各部門職責的條文要非常細化，確保每項工作都有部門負責，各項工作又不出現交叉管理的情況，同時要明確未按法律法規要求完成職責的部門以及部門領導人需要承擔的法律責任。

4、建立合理的遺產保護經費制度

目前大部分世界遺產地的收入85%以上都來源于門票收入，而這些收入主要用于發放員工工資、上交地方財政以及商業開發和償還因申報遺產項目而產生的貸款，從全國范圍內看，遺產地用于保護文物的投入不到門票收入的一成，因此有必要建立將門票收入與遺產經費掛鉤的制度，比如規定門票收入的百分之五十要用于遺產保護和管理，同時要建立嚴格的經費使用監管制度，確保經費使用的公開性、透明性。

5、制定遺產地中長期保護規劃

通過立法規定只有規劃通過國家世界遺產管理局答辯，遺產地才有旅游開發和經營的權力，通過答辯后，各遺產地要嚴格按照規劃來執行保護措施。省級旅游管理局不定期對所在省的各遺產進行檢查，對于未嚴格按保護規劃要求執行的遺產地要進行整改，直到達到規劃目標方能對外開放。

6、建立專家和社區居民聽證制度

世界遺產的保護是一個專業性非常強的課題，因此在保護過程中，管理部門要聘請業內專家對于世界遺產的開發和管理方案提出專業的意見，這些方案一方面要通過上級主管部門的批準，同時也要征求遺產地所在社區居民的意見，只有結合了各界的意見，才能減少管理和保護過程中的矛盾，更好地保護世界遺產。

7、加強對世界遺產保護的宣傳教育

目前我國大部分公民不了解世界遺產背后的歷史、自然之美及其蘊含的巨大價值，所以大部分公民沒有保護世界遺產的意識，這給保護工作帶來巨大隱患。因此有必要通過各種方式對公民尤其是在校學生進行宣傳教育，形成全社會都來關心、支持世界遺產保護的風氣，積極引導和鼓勵人民群眾參與世界遺產保護工作。

[1]單霽翔：加強世界遺產保護管理工作的思考（上）[J].北京城市規劃建設，2005（1）.

[2]單霽翔：加強世界遺產保護管理工作的思考（下）[J].北京城市規劃建設，2005（2）.

[3]方彥富：世界文化遺產管理的經驗和教訓[J].新華文摘.2009（23）.

[4]嚴濤：我國世界遺產法律保護問題研究[D].西安建筑科技大學，2007.

[5]王小利：我國世界遺產管理體制改革策略的思考[D].南京師范大學，2007.

張瓊芳）