我國西部農村基礎教育的現狀及發展對策研究

王杰昌，陳 燕

（福建師范大學 教育學院，福州 350007）

一、西部農村基礎教育發展現狀

農村基礎教育是中國教育的主要部分，在全面建設小康社會中處于戰略地位，西部農村教育更是中國教育改革和發展的重點和難點，其普及程度及教育水平，直接影響全國普及教育的實現程度。2001年全國共有小學491273 所，其中城市、縣鎮、農村分別占 5.36%、9.92%和84.72%；在校學生數為125434646人，其中城市、縣鎮、農村分別占 13.40%、18.00%和 68.60%。全國初中學校58662 所，其中城市、縣鎮、農村分別占 11.93%、28.37%和59.7%；在校學生數為64310539人，其中城市、縣鎮、農村分別占 16.55%、34.92%和 48.53%。而學校數和學生數均占全國絕大多數的農村中小學的教育經費、校舍建筑、實驗儀器、電教設備和圖書配備的標準，絕大多數沒有達到國家規定的最低標準，且東、西部之間存在著明顯差距。如在有些地區和城市投入上億甚至數億元建設所謂“示范性學校”的同時，西部農村不少學校卻在危房里上課。這說明東、西部教育方面最大的差距是教育質量上的差距，根本原因是享受教育資源的優劣不同。從教育民主化的要求來看，如果沒有西部農村教育的普及和提高，就不可能實現中國教育的公平，更談不上教育的現代化。

2003年，全國尚有431個未普及九年義務教育和未掃除青壯年文盲的縣。西部農村地區就有372個縣尚需完成“兩基”攻堅任務，約占全國攻堅任務的86%，所占國土面積345萬平方公里，約占全國國土面積的三分之一多，覆蓋人口8300多萬，主要分布在“老少邊窮”地區。因此，國務院決定：在今后的幾年，力爭使西部地區九年義務教育普及率達到85%以上，青壯年文盲率降到5%以下。這一任務如今已完成了絕大部分，西部農村教育取得了長足的發展，幾乎所有地區的中小學減免了學費，義務教育入學率穩步提升。但與此同時，我們也應該看到西部農村教育在發展中還存在著諸多問題，需要政府部門努力改善。

二、西部農村基礎教育存在的主要問題

（一）教育投入機制不合理，經費嚴重短缺

稅費改革前，維持農村義務教育的經費除了財政撥款以外，農村教育事業費附加和農村教育集資是第二大經費來源。2003年稅費改革后，由于取消了這兩項經費收入，使得農村學校教育經費銳減，所造成的缺口必須由國家財政撥款來填補。然而，這部分經費除了國家一定數額的轉移支付外，其余的都要靠縣鄉財政自行解決。一般來說，稅改后的義務教育經費，70%—80%都是由縣鄉財政來承擔，只有不到20%是由國家財政和省級財政負擔。而在西部農村地區，中小學教師不僅工資微薄，而且時常拖欠，時間久的能欠一年甚至兩年，另外，很多學校都有大量的危房存在，因為沒資金，所以只能任其威脅學生和教師的生命安全。在甘肅和內蒙等地區，不少農村學校連廁所都沒有，這給教師和學生的生活帶來極大不變，試想修建一個簡易的廁所需要多少資金，但現實是，學校連這點錢都拿不出來。同樣因為缺少財政投入，很多學校貸款建教學樓，其結果是，樓建好后，學校往往因為支付不起債務而被承包商屢屢索債，更有甚者，債主鎖了教學樓而禁止學生使用。因此，以目前的實際情況來看，我國義務教育的財政投入機制相當不合理，亟須相關部門做出相應的政策調整。

（二）中小學布局分散，教育資源利用率低

目前，在我國西部農村地區，還存在著相當多教育資源重復、浪費的現象。西部一些貧困地區農村地廣人稀、生源分散，有不少不足100名學生的中小學和不到10個學生的班級，致使這些地區農村師生比偏低，辦學成本相對較高。據在內蒙古武川縣西烏蘭不浪鄉的什拉圖教學點調查發現，該校8名學生，一個復式班，只需一間教室，空余4間教室，學校有足夠的操場供孩子們活動；而該鄉北溝教學點，9名學生，擠在一間十來平方米，又矮又破的土墻屋子里上課，學校根本就沒有活動場地。該鄉9個教學點，共68名學生。有的教學點教室浪費，有的教學點嚴重缺乏教室。中小學的散亂分布，既浪費了教學設施等硬件資源，也浪費了教師等軟件資源，更給已經拮據的地方財政帶來沉重的壓力。而且分散的教學點削弱了學校的辦學水平，不利于教學質量的提升和學生的全面發展。

（三）校長培訓力度不夠，先進管理理念缺乏

根據一份針對農村校長的調查資料顯示，大部分校長或多或少地參加過職前和在職校長培訓。培訓內容多是關于學校管理、教育理論方面的。對于培訓效果，他們覺得在理論上收獲較大，“但對農村教育作用不大 （校長訪談）。校長們反映，培訓內容只注重理論學習，理論與實踐脫節，與農村教育實際脫離。目前，農村校長的培訓，多集中在縣城，坐在一起，請一些教育專家在上面講，校長們在下面記，供求雙方很少有交流的機會。而培訓的內容有中外的教育理論和經驗，和農村學校的實際相差甚遠。由于農村教育發展落后，被培訓者和外界接觸的機會有限，再加上校長本身的文化水平不高，他們理解和接受的程度較低。即便知道了一些基本理論，但還是按自己的老辦法管理學校，并沒有把培訓內容和學校實際聯系起來。很多校長仍然不懂得企業的先進管理理念，對學校發展方面也沒有自己的整體規劃，培訓前和培訓后沒多大差別。

（四）教師隊伍素質不高，骨干教師流失嚴重

由于西部農村中小學大多處于交通閉塞，生存條件較差的地方，農民的受教育程度低，加之受當地方言、宗教的影響，使得農村教師的起點不高。農村教師中有一大部分是師范畢業生，有的雖然是大專畢業，但在學校學體育、生物專業卻在中學教物理、數學，還有的是初中畢業后經招聘在中小學任教。這些都使得農村學校整體上師資缺乏、水平不高、結構不合理，進而影響了教學質量。而且，除了城鄉義務教育生均教育經費和城鄉義務教育生均公用經費存在較大差距外，大中城市、縣城、鄉鎮之間以及不同地區之間的教職工收入差距和工作生活條件懸殊，一般縣城的教師比鄉村教師的收入高出1／3甚或1／2，造成教師逐級向上流動，中西部城市的教師向東部深圳、廣州、上海、北京等大城市，縣城向中心城市、鄉村向縣城流動的趨勢，形成鄉村教師數量少、中青年骨干少的現狀。鄉村又迫于教學需要，不得不大量增加代課教師，以致于形成編外人員多、一般教師學歷達標率較低的狀況。

（五）家長重視教育不夠，學生輟學率高

農村中小學教育質量較低，教學內容脫離農村建設和農民生活實際，教育觀念基本上還停留在“應試教育”和片面追求中考、高考升學率的層面上，致使相當一部分學生厭學，部分農民送子女上學的積極性有所下降，學生的休學率相當嚴重。加之少數群眾觀念落后，偏重眼前利益，重男輕女，輕視以至剝奪女童上學的權利。這些因素造成西部農村地區初中輟學率大幅度提高，一般縣在10%以上，有的縣高達30%至50%，如任其發展，將使這些地區完成“兩基”攻堅任務進一步艱難、繁重。而且偏遠地區群眾保守的觀念已經成為我國普及義務教育的一大阻礙因素，并且隨著打工潮的進一步升級，呈愈演愈烈之勢。

三、西部農村基礎教育發展對策

（一）完善國家教育投入機制，各級財政合理分擔義務教育任務

目前，國家財政對于義務教育承擔的經費偏低，尤其是在西部農村，在當地政府財力微薄的情況下，義務教育的經費遠遠不夠。農村基礎教育管理在實行地方政府負責、分級管理、以縣為主的體制時，還應考慮經濟發達程度不同的地區，對西部各省、縣的人均財政進行定量分析，劃出義務教育投入以縣為主、以省為主、以國家為主三個層次。對于貧困邊遠地區，應主要實行以國家和省級財政為主的義務教育投入比例。同時注意發揮鄉級政府對于農村基礎教育的支持作用，以擴大農村教育的投入，并且建立和完善教育資金相對獨立的運行機制，克服教育經費被擠占、截留、挪用的現象。借鑒國外把學校教育經費與教育行政經費分開的做法，建立合理的教育經費管理機制，把教育經費真正落實到各級學校，從而確保農村中小學教職工工資按時足額發放，確保農村中小學校舍的維護、改造和建設，確保維持學校正常運轉的基本支出需要。

（二）整合有限資源，集中辦好一批優質寄宿學校

要在規劃布局、結構調整的基礎上，進行學校危房改造和新校舍建設，同時對于生源高峰期的校舍要盡可能利用已有的各種資源，避免盲目建設和資源浪費，比如在人口稀少的老少邊窮地區，一些生源較少的鄉鎮可由一兩個甚或兩三個鄉鎮合辦一所寄宿制初中，不必每鄉辦初中，以利于進一步調整、優化中小學布局結構。同時，縮小教育行政人員數量，精簡機構，減少人員經費在教育經費中所占比例，增加公用經費比例，優化農村教育經費支出結構，提高經費的使用效率。整合有限資源辦寄宿制學校，有利于充分利用教育資源，吸納和保留高素質教師，提升學校的辦學質量和競爭力，也有效地利用教育經費。

（三）加大校長的校本培訓力度，賦予其更多的管理自主權

加強校本培訓，讓校長在實踐中親身體驗理念轉化成實踐的過程。在培訓內容上，除開設上級有關部門規定的課程外，還要根據本地區及學校實際情況，有的放矢地開設一些針對性和實用性較強的課程。在培訓方式上，要實行講授與自學、研討相結合，注重案例教學。例如，搜集一些教學管理實踐的典型案例，供校長們思考、分析、討論。同時，有計劃、有目的地組織校長們到校外、縣外去觀摩考察，開闊視野，拓寬思路，提高分析問題、解決問題的能力。另外，現在的中小學普遍實行校長負責制，但在農村中小學中，上級教育行政部門對學校管得過多、統得太死，使校長無法負責、無權負責，以致出現問題時校長無力解決。因此，我們應該給學校一定的自主權，如給校長一定的用人權，給學校自由開設課程、選擇教材的權力，甚至可以把教師工資的10%集中起來，用做績效工資，實現多勞多得、優勞優酬，充分調動教職員工的積極性，使農村中小學校在校長的帶領下健康有序地發展。

（四）加強中小學教師隊伍建設，全面提高教師素質

在中小學教師隊伍建設方面，必須采取特殊措施，遏制優秀農村教師外流的勢頭。對長期獻身西部農村教育的教師，應在工資、福利、政治待遇上給以優惠。在教師職稱晉升、優秀教師評選均必須有相應年限的鄉村學校教育的實踐。必須加強農村教師思想政治教育，積極引導和鼓勵教師及其他具備教師資格的人員到鄉村中小學任教，并通過各種途徑，提高農村教師隊伍的整體素質，提高有限教資源的利用效率，建立健全同社會主義市場經濟體制相適應的能進能出、富有活力的教師管理制度。還要采取有效政策措施，提高農村教師素質。特別要利用遠程教育網絡進行教師培訓，地方師范院校開展的教師培訓項目，應無條件地向農村教師開放，并逐步辭退不合格的代課老師，以提高教師的業務水平和整體素質，從而徹底改善西部地區農村中小學教師水平不高的頑疾。

（五）鼓勵社會力量辦學，大力發展民辦教育

義務教育屬于國家的公共產品，理應由國家來投入，但是義務教育也是全民的義務，關系到全民族的發展，且義務教育經費在短期內不可能再有很大的提高，因此需要盡可能地吸納社會力量參與辦學。社會力量參與辦學可以增加教育供給，滿足多樣化的教育需求。但是我國目前民辦學校數量還很少，其原因主要是有關政策不到位，特別是不允許民辦學校投資者有盈利行為，這嚴重挫傷了社會團體和個人的辦學積極性。另外，投資者投資教育要承擔很大的風險，一旦失敗將資不抵債。鑒于以上情況，國家應制定相關法律明確民辦學校和公辦學校處于同等的社會地位，保護民辦學校的資產不受侵犯。同時建立民辦學校風險分擔機制，以解除投資者的后顧之憂。除此之外，國家還應制定相關的優惠政策，如免稅、低價出讓土地、政府給予一定補貼等來吸引社會力量辦學。

（六）建立健全助學體制，扶持農村經濟困難學生接受義務教育

要激勵廣大人民群眾、教育工作者懷著對西部“老少邊窮”地區群眾的深厚感情，采取各種措施來支援西部的義務教育。要采取有力措施，解決農村教育中的特殊問題，建立農村家庭貧困學生的資助制度，逐步擴大免費發放教科書的范圍，逐步免除雜費，為寄宿學生提供必要的生活補助；通過給學校劃撥少量土地或提供勞動實踐場所，幫助學生勤工儉學并改善生活，確保義務教育階段學生不因經濟困難而失去學習機會；降低初中生的輟學率，實現教育機會的公平，動員和資助貧困家庭農民子女入學；做好少數民族地區教師培訓、教材編寫和教學資源的開發工作。