當前基層國庫資金面臨的風險與對策

○ 張華麗

（中國人民銀行臨汾市中心支行）

隨著財政國庫管理制度改革的深入和現代化支付系統建設的進一步完善，特別是國庫單一賬戶改革實施以后，國庫資金清算模式和匯劃體系發生了根本性變化，國庫直接參加支付清算系統和大額、小額支付系統，實現了點對點直接快速匯劃資金，大大提高了國庫資金使用效率，為進一步提高國庫工作水平奠定了堅實的基礎，而國庫資金風險隱患也隨之加大，給國庫工作帶來了新的挑戰。

一、當前基層央行國庫資金中存在的風險及隱患

1、制度滯后引發的風險

（1）缺乏更高層次的專門法律規范國庫行為。隨著國庫業務的不斷發展，一些原有的制度和規定已經不能適應當前國庫工作實際的需要，導致缺乏依法行政、合規辦事的依據，突出表現在《國家金庫條例》及其實施細則的滯后性。國庫事業與財政、稅收、海關、金融等息息相關，在國家經濟建設中起著舉足輕重的作用，頒布二十多年的《國家金庫條例》存在法理上的缺陷，明顯缺乏對現實管理國庫工作的有效指導；《國家金庫條例》從法律地位、效力和規定的科學性上來看都與國庫在國民經濟中的地位和所起的作用以及當前的市場經濟環境不相符。

（2）部分現行國庫制度規定與基層國庫工作實際難以匹配。如現行最新的《國庫會計核算業務操作規定》中規定的國庫不相容崗設置過多，基層國庫在實際工作中很難配齊人員，使基層國庫個別違規兼崗、頂崗現象成了無法避免的“平常事”。代班人員難以落實，強制休假無法順利實施，從而形成了風險隱患。

2、業務操作中存在的風險

（1）國庫資金的風險點前移，風險度大大加強。國庫資金清算的方式轉變后，國庫部門處于資金清算的第一線，參加聯行資金清算、管理“印、押、證”、處理查詢查復等業務，撥款、退庫等業務都通過大小額支付系統進行，如果經辦人員未嚴格按賬號、戶名、金額、接收行等要素辦理，一旦發生錯發、誤發等事件，就會導致國庫資金風險。

（2）國庫資金的風險點分散。國庫單一賬戶體系建立后，授權支付和直接支付改變了國庫原有的庫款支撥核算方式，國庫庫款支撥業務流程發生了根本變化，國庫撥款的監督對象由各級財政機關變為代理銀行；監督重點由財政性資金使用的合理性、合規性和計劃性變為代理銀行業務的規范性。財政授權支付實行月度用款限額控制，人民銀行在與代理銀行進行資金清算時，必須嚴格按照《財政授權支付匯總清算通知單》累計余額限定的額度控制各預算單位的用款額度。面對數量眾多的預算單位、數量巨大的支付行為，國庫工作不可避免地面臨著支付風險問題。

（3）國庫資金會計結算風險、資金運行風險加大。國庫集中收付“零余額”賬戶要求代理銀行采用“先付后收”的資金運作模式，減少了人行國庫臨柜審查監督的環節，對于銀行發起的清算金額是否是實際的支付金額；是否是先發生支付業務，再發起清算；零余額賬戶當日余額是否為零等，國庫部門無法實施及時有效監管，帶來了一系列新的風險隱患。由于財政直接支付涉及到多部門、多環節，同時存在支付、清算與監控的時間差，資金具有直撥直達最終收款人的特點，風險防范難度較大。

3、外部關聯部門引發的風險

（1）外來憑證在傳遞、使用和管理中的風險。作為財政部門撥付資金唯一憑證的預算撥款憑證，既沒有作為重要空白憑證進行管理，也沒有規定使用期限，財政部門在填制預算撥款憑證時，只在付款聯加蓋預留印鑒，其他聯次沒有任何印章，撥款憑證的收款聯和收款通知在傳遞過程中容易被替換，形成潛在的風險。

（2）對賬風險。對賬方式落后影響了國庫對賬的及時性，同時財稅庫三部門賬務處理時間不一致，三方賬務信息不同步問題突出，國庫的核算信息只有在每日下午回單發送后，才能反饋到稅務及財政部門，滯后一個以上的工作日，既造成國庫、財政、稅務等各方賬務信息時間不同步，也不利于稅務、財政部門實時掌握稅收收入以及庫款收支的變化情況。

4、監督管理不到位的風險

近年來，隨著國庫內外部改革和資金清算方式的改變，國庫資金風險點日益前移，國庫監管工作也隨之前移，然而工作中存在片面強調國庫服務職能的傾向，國庫監管職能呈弱化趨勢，體現在對預算資金收納、撥付、退庫、更正等諸多環節上。國庫在執法過程中缺乏法律保障和依據，帶有明顯的被動性。主要表現在：對征收機關延壓稅款缺乏相應的處罰措施，使得延壓現象屢查屢犯；對稅款入庫、庫款支撥及退庫的監督只停留在對憑證的審核上；財政部門在提供年度財政預算計劃時不主動、不及時，超預算撥款缺乏有效的監管依據。如財政資金的撥付，必須控制在人大批準的年度預算之內，但在實際工作中財政常常出現財政預算支出無計劃或財政部門提供的計劃較遲的現象，使國庫部門難以掌握各預算單位具體年度計劃和撥款的真實用途，國庫處于監而難管的局面，導致風險隱患滋生。

5、人員素質與業務要求不適應的風險

（1）風險防范意識薄弱。當前基層央行不少人員對業務風險控制沒有從思想上引起足夠的重視，對風險控制的重要性認識不到位，防范風險的警惕性不高。在日常工作中麻痹大意，對自己的口令、密碼、印章沒有做好保密和保管工作。制度觀念淡薄，有章不循，執行制度隨意性大，導致崗位之間失去了應有的控制和監督，內部控制流于形式，給一些別有用心的人提供了可乘之機。如核算系統對參數設置、科目屬性、級次、比例等要素不能實現系統自動審核功能，仍需要人工操作，隨意性很大。

（2）人員綜合素質的風險。國庫電子化的快速發展和國庫業務的不斷更新，要求國庫人員既懂金融、財政和稅收、又懂調查統計分析，還要掌握監督管理等多方面知識。國庫工作環節和操作程序的復雜性對人員素質提出了更高的要求，造成了基層人員難以勝任國庫工作的風險。

二、加強國庫資金風險管理的對策

1、建立和完善國庫法規制度體系，為國庫部門發揮職能作用提供法律保障

從確保國庫資金安全以及確保支付系統順暢運行的角度出發，按照財稅金融體制改革的新要求及國庫工作的新變化、新問題、新情況，重新修訂《預算法》和《國庫金庫條例》，賦予人民銀行國庫部門的監督權、檢查權和處罰權，確保各項法規制度真正落到實處，為現代化支付系統監管體系提供有效的法律支持。完善內控制度，建立風險防范責任機制。在原有制度的基礎上，針對新業務出現的制度盲區，進一步細化崗位操作制度和內部管理制度，圍繞“權、錢、人”建立和完善安全責任制度，按照“誰主管、誰負責”的原則，嚴格崗位分工，因事設崗，因崗定人，明確各崗位或員工在業務操作中的責權劃分以及應承擔的責任，建立起經緯分明、制約到位的制度架構。

2、優化國庫操作流程，將國庫會計風險由人工控制轉向流程控制

運用現代信息技術對國庫資金風險進行排查、控制。找準國庫會計崗位的每一個風險點，落實每一崗位在風險防控中的權力和應承擔的責任，開發出內控預警機制平臺，建立監管預警系統，發揮事前、事中監管職能，盡早消除風險隱患。建立國庫資金清算檢測系統，開發重要單證、電子驗證、支付密碼電子管理程序。依托現有的綜合網絡系統，建立信用控制授權系統，對國庫業務處理進行實時控制，保證風險控制的時效性。加強基礎工作，建立“國庫主任、國庫部門負責人、國庫主管、國庫經辦員”四級負責制。合理分工，協調配合，相互制約，按章辦事，杜絕業務“一手清”和操作口令失密的現象，實行國庫會計核算崗位定期輪換制，強化柜面監管制度，落實監督檢查，深化“全員監督、全程監督和交叉復核”的工作思路。對國庫的所有進出憑證必須經過嚴格審核，對核算工作中的各個環節要實行事前、事中、事后監督，通過規范性的監督，防范資金風險，保障資金安全。

3、提升國庫監管地位，強化監管力度，防范國庫資金風險

健全和完善國庫監管法規，賦予國庫相應的監管權限。進一步完善國庫相關法規制度，以法律的形式明確國庫的監管內容、監管手段，以及對不合規現象的處罰方式等，使國庫監管有法可依。改革預算計劃編制體制，強化國庫計劃控制職能。修改有關制度規定，改革現行預算編制、通過時間，提前10—11個月編制預算，年底前通過次年預算。如有調整預算方案，也應在最短時間內送達國庫，使國庫能夠全面了解預算編制、調整情況，為有效行使國庫監督職能奠定基礎，從而為國庫充分履行計劃執行、反映、監督職能提供依據。在制度規定中明確財政、稅務、海關、國庫等部門的權利和義務，規范國庫監督管理權限，提高國庫監督效率，確保國庫資金安全。加大現場監管力度，結合現場檢查和非現場檢查，加強對國庫經收處、代理支庫的檢查督導，并對查出的問題予以相應的處罰，樹立國庫監管的威信。

4、完善國庫聯網系統功能，提升風險控制技術水平

加強國庫的對賬工作，完善對賬制度，實行“雙人”對賬制度，加強對賬環節的事后監督工作，并設置對賬登記簿，及時記載賬務核對情況。加強憑證傳遞的管理，進一步規范傳遞程序，建立征收機關憑證交接人員登記備案制度。退庫憑證、更正憑證和撥款憑證應由專人送達國庫，并登記《外來憑證簽收登記簿》，與國庫人員辦理簽收手續。建立國庫回單簽收制度和回單領用人備案制度。財政、征收機關向國庫部門領取國庫報表及繳款書回單要明確專人，將人員情況向國庫部門備案，以保證傳遞資料的安全，有效防范憑證傳遞風險。

5、建立和完善國庫與財政、稅務、金融機構等有關部門的溝通協調機制

建立國庫內部風險防范已經無法適應國庫資金風險防范形勢的需要，必須對現有的國庫資金風險防范手段進行進一步梳理、整合，充分發揮央行內部各部門以及人行、財政、稅務、代理銀行等部門間整體聯動的優勢，構建完整、有序、高效的國庫資金風險防范體系。

6、加強國庫人員素質教育，防范“道德風險”

以人為本，狠抓思想道德教育。必須堅持以人為本的思想，通過開展國庫文化建設和警示教育，使干部職工在活動中強化國庫資金核算風險防范意識、規范意識、榮辱意識，克服麻痹大意思想，增強責任心，不斷提高風險防范意識，從源頭上消除各類風險。有針對性地開展國庫業務技能和制度的學習，通過集中培訓和自學等多種方式，提高國庫人員的業務理論水平和操作技能，帶動國庫資金風險抵御能力的提升。

[1]中國人民銀行國庫局等：國庫改革與發展[M].中國金融出版社，2007.

[2]王洪章：中國人民銀行崗位風險防范指南[M].中國金融出版社，2006.

[3]謝鋼、尹月麗：基于內部控制理論人民銀行會計控制的思考[J].金融理論與實踐，2007（6）.