國有堤防林地侵權糾紛調處實踐與思考——以東荊河流域為例

○ 杜 娟 杜佐祥 謝擁軍

（湖北省漢江河道管理局 湖北 洪湖 433201）

一、東荊河流域國有堤防林地資源管理基本狀況

東荊河是漢江下游唯一的自然分流河道，主要流經江漢平原的潛江、監利、仙桃、洪湖等縣市，并與長江相連，全長173公里。據2010年最新統計，東荊河兩岸堤防護堤林帶現有面積近1760公頃，總株數有百萬株之多。堤防林業的形成和發展與堤防防洪保安可持續發展休戚相關。1996年水利部頒發的《堤防工程管理設計規范》明確肯定了堤防林業不僅對堤防具有防自然力侵蝕破壞的作用，而且對美化堤容堤貌、保護生態環境、增加管理單位經濟收入等有著不可替代的作用。

洪湖東荊河堤防位于東荊河下游，每年都承擔著防長江夏汛和漢江秋汛的任務，大力發展防護林帶對防自然力侵蝕破壞堤防具有顯著的作用。當前，該堤防林地權屬改革走在流域縣市的前列，主要得益于以下兩個因素：一是20世紀80年代的堤防林業管理模式的創新。在此之前，流域堤防林業實行的是“誰栽、誰管、誰受益”的管理模式，堤防管理部門與沿堤村組共栽共管，收益按比例分成。進入20世紀80年代后，洪湖東荊河堤防管理部門率先有效推行“自育苗、自造林”的林業管理模式改革，使堤防林地資源邊界呈現較為明晰的狀態。二是抓住了21世紀初農村推行土地、林木確權改革政策的機遇。早在1992年，國家土地管理局、水利部就聯合下發了《關于水利工程用地確權有關問題的通知》，為堤防管理部門保護管理其合法權益指明了法律途徑。進入21世紀初的10年，農村土地產權逐漸得到強化，林權的確認范圍不僅包括農村集體經濟組織所有的森林、林木和林地（含溝渠、路林），也包括縣以上人民政府確定的集體所有的宜林地、溝渠路、“四荒地”、“四旁地”等，要求林權確認到戶、林權證發放達到95%。此次林改工作雖然不涉及堤防等國有土地，但洪湖東荊河堤防管理部門不等不靠，積極爭取了洪湖市人民政府和林業、國土管理部門大力支持，投入人力物力全力以赴，于2004年為所轄91.05公里堤防林地資源辦理了堤防內外護堤護岸林木《林權證》；于2010年在沿堤7個鄉鎮42個村組的配合下，辦理了市人民政府頒發的《國有土地使用證書》。

目前，流域其他縣市堤防管理部門在已辦土地證的林地，對新栽植的林木均辦理了屬于堤防管理部門的林權證。在尚未辦證確認的林地，堤防林業生產主要實行的是大戶大面積承包經營，經營者與堤防管理部門及附近村組分成的模式；在權屬兩證齊全林地，主要實行的是堤防管理部門基層管理段干部職工責任制管護模式；對于低洼、低產、不易管護、人畜危害大、改造投入大的外灘林地，則以對內（外）個人承包的模式作為補充。

二、國有林地資源侵權糾紛呈現出的幾種形態

確權前的堤防林地資源糾紛稱為權屬糾紛，確權后的堤防林地資源糾紛稱為侵權糾紛。堤防林地資源出現的侵權糾紛形態，從侵權對象來看，主要有個人與堤防管理部門之間的糾紛、少數人以集體名義與堤防管理部門之間的糾紛；從侵權案件引發的調處方式來看，有雙方直接協商調解的糾紛、依靠所在地地方政府行政調解的糾紛和申請刑事立案打擊配合行政調解的糾紛。

三、權屬糾紛案件產生的原因

1、歷史原因。堤防管理部門所轄林地資源的形成，基本上在人民公社時期定型，在堤防建設時期有很多林地在當時是通過公社領導“劃撥”權得到的。原因在于當時堤防管理部門與地方鄉鎮同屬一個政府管轄，土地都是人民公社的。而農村農民對土地資源的認識，卻隨形勢變化而變化。以2006年的農業稅費改革、2007年的農村林權改革為分水嶺，在2006年前，堤防周邊的7個鄉鎮農田土地曾出現大面積拋荒現象，但在此之后，農田不再閑置，甚至村組溝渠路旁的零散土地也得到了開發利用，農村土地增值增效明顯。因此，在新的形勢下，對歷史形成的部分堤防護堤護岸林模糊權屬的問題，必將迎來一個從模糊到清晰的確權過程。

2、利益驅動。農村林地林權改革，提升了土地合理利用價值，為農民帶來了經濟實惠。但是，由于農村區域內的集體土地與國有土地之間有模糊產權的存在，具有很大的利益吸引力，從而引發了確權劃界的利益沖突。在經過合法確權程序后，這種利益沖突仍有一個階段性持續出現的慣性，從而出現了權屬糾紛到侵權糾紛性質的演變。

四、解決侵權糾紛的法律依據和實踐途徑

洪湖東荊河堤防管理部門在2007年至2012年的6年間，經歷了林木確權到堤防工程用土地確權的全過程，其間發生有影響的權屬糾紛水事案件2起，影響很大的侵權糾紛案件5起。

1、有關林地林權糾紛處理程序的法律文件。《中華人民共和國森林法》第十七條規定：個人與單位之間發生林木所有權和林地使用權爭議，由當地縣級或者鄉級人民政府依法處理，當事人對人民政府的處理決定不服的，可以在接到通知之日起一個月內向人民法院起訴。《中華人民共和國河道管理條例》第三十條規定：護堤護岸林木，由河道管理單位組織營造和管理，其他任何單位和個人不得侵占、砍伐或者破壞。《中華人民共和國水法》第七十四條規定：在水事糾紛發生及處理過程中煽動鬧事、結伙斗毆、搶奪或者損壞公私財物、非法限制他人人身自由，構成犯罪的，依照刑法的有關規定追究刑事責任；尚不夠刑事處罰的，由公安機關給予治安管理處罰。

2、堤防林地資源侵權糾紛調解、處理的實踐。2007年春季，在堤防所屬工程管理范圍內相繼出現了2起林地權屬糾紛案件。堤防管理部門雖然通過市林業局的介入阻止了侵權人的林權辦證行為，但土地權屬問題仍然沒有得到根本性的解決，擺在堤防管理部門面前的或是主動確權維權或是被動確權退縮兩種選擇。

2010年12月，經洪湖市公安局批準，洪湖市公安局沿江派出所駐洪湖東荊河民警室正式成立，明確規定“凡發生在長江堤防、東荊河堤防沿線的涉及到堤防建設方面的所有案件、事件、糾紛，由沿江派出所接處警、受理偵辦”。民警室的成立進一步打造了堤防水政執法與公安聯動平臺，加大了水事違法案件的查處力度。

洪湖市人民政府對東荊河堤防的管理工作給予了大力支持。2011年5月，市政府印發了《關于切實加強東荊河堤防管理維護工作的通知》，要求東荊河沿堤7個鎮（區）政府及市直有關部門，積極配合好東荊河管理部門加強堤防日常管理維護工作，確保堤防安全，保障全市經濟社會協調發展。在市政府和沿堤鄉鎮政府的大力支持下，堤防水政執法創新水政執法維權體制機制，形成了由基層管理段、水政監察大隊和沿江派出所三個層級構成的“三位一體”水政監察網絡，在日常執法監督檢查中發揮重要作用，如在2012年春季堤防植樹造林期間，堤防周邊社會環境秩序有了明顯好轉，堤防林地侵權糾紛案件態勢明顯弱化。

堤防管理部門針對具體侵權案件，及時到所涉及的村組、當事人家里，做反復耐心細致的宣傳、教育思想工作，爭取了大多數群眾的理解支持，為順利解決侵權糾紛營造了良好的氛圍。絕大多數的侵權糾紛案件以行政調解結案，堤防管理部門與案發所在村委均簽訂糾紛調處協議：村委承認堤防管理段對該村沿堤的工程用地享有合法的管理權和使用權，對以后管理段的林業生產不再阻撓，支持管理段的工作；管理段不追究此次法律責任，但保留追責的權利。

2011年三門灣堤段外灘毀林占地侵權糾紛案尤為特殊，最終以挑唆者受刑事處罰、村民代表與管理段和解結案。三門灣堤防外灘近70畝更新砍伐林地糾紛從2010年秋冬開始，愈演愈烈，至2012年春季平息，堤防部門被毀損幼林8次累計3000株，造成經濟損失達10萬元。該案經鎮村多級組織上門調解無效。鑒于該案件已對堤防管理社會環境帶來了惡劣影響，市公安局接到報案后以破壞生產經營罪立案。2011年4月初，公安人員對這起案件的2名主要組織者進行了成功抓捕。這2名嫌疑人供出了組織、脅迫村民進行破壞的犯罪事實，被公安機關刑拘。4月中旬，由鎮政府再次出面協調，村委與管理段達成和解意向。2012年管理段春季植樹造林順利進行。

五、對堤防林地資源確權工作的幾點思考

2012年全國林業廳局長會議對林業重大改革有這樣的評價：過去5年，我國林業重大改革取得歷史性突破，集體林權改革自2008年推開以來，目前已有18個省區市基本完成明晰產權任務，解決林權糾紛80余萬起，確權集體林地22.36億畝，占總面積的81.69%，有6825萬農戶拿到了林權證……今年將在部分省啟動國有林場、國有林區改革試點。當前堤防林業即將進入冬季或春季植樹造林時期，這個時期也是侵權（權屬）糾紛案件的高發期，堤防管理部門若能借鑒成功的經驗開展維權工作，營造和諧氛圍，將會更好地配合地方政府推進林地資源確權改革。

1、堤防管理部門要主動參與地方政府組織的林地資源確權改革，積極爭取合法權益。土地確權程序必須經過四邊相鄰土地所有者的蓋章確認階段，司法判定土地權屬是依據土地登記的有關文件。當前沿堤有些鄉鎮已開始著手村組之間的土地邊界界定工作。由于被動確權是得不到地方政府的理解與支持的，因此堤防管理部門主動參與地方政府的確權工作，方能了解實情，有針對性地解決實際問題。

2、積極構建聯合執法調解平臺，及時化解糾紛，是推動確權工作開展的有效手段。建立聯合執法機制，能形成多方參與的宣傳、教育、調解的合力，達到事半功倍的效果，有利于爭取大多數、孤立少數，有效遏制糾紛事態的惡化。

3、加強水政執法隊伍建設，提升宣傳能力和應急處置能力，是依法維權的可靠保障。水政執法隊伍承擔著保護堤防基礎設施安全、宣傳水行政法規、查處水事違章案件及維護堤防合法權益等重任。水政隊伍的群眾工作能力和應急處置能力非常重要。在實踐中，水政隊伍在糾紛查處一線，要及時搞好違法證據的收集，形成完整的證據鏈舉證，以事實為依據，以法律為準繩。

4、堤防林業只有不斷適應新形勢的需要才能更好地實現可持續發展。2011年中共湖北省委湖北省人民政府在《關于加快水利改革發展的決定》中強調，要深化水利改革，推進水利工程建設和管理體制改革，明確對現有水管單位進行公益性或準公益性定性。堤防林地資源確權能適應市場經濟發展的需要，為可持續發展提供新的發展平臺。堤防管理單位定性改革，將規范堤防生態防護林帶或公益林帶管理，也將促進生態效益與社會效益更好的發揮。同時，堤防部分林帶的商品林生產規劃，必將產生更好的經濟效益。

[1]李稻葵：轉型經濟中的模糊產權理論[J].經濟研究，1995（4）.

[2]樊志金：土地確權理論與制度[M].中國農業出版社，2005.

[3]賈志邦：2012年全國林業廳局長會議上的講話[EB/OL].國家林業局政府網，2011.