我國農村土地流轉存在的問題及對策探析

○劉建麗

（云南農業大學經濟管理學院 云南 昆明 650201）

我國農村土地流轉存在的問題及對策探析

○劉建麗

（云南農業大學經濟管理學院 云南 昆明 650201）

土地流轉關系到農民的切身利益和農村改革發展穩定的大局，是促進農業市場化、規模化、產業化和集約化的必由之路。現階段我國農村土地流轉中存在土地產權不明晰、土地流轉的市場機制不健全、農民思想意識有待提高、土地流轉不規范等多方面的問題。本文針對以上問題提出了相應的對策，如明晰土地產權，培育良好的土地流轉市場機制，加強政策宣傳、提高農民意識，健全農村社保體系，加強土地流轉管理等，以期加快農村土地流轉進程，提高農業效益，增加農民收入，促進農村經濟可持續發展。

農村 土地流轉 對策

土地是農民的“命根子”，作為與農民血脈相連的最基本的生產資料，它具有就業保障和社會保障功能。為實現家庭聯產承包責任制與新農村建設及現代農業的有效對接，通過創新農村土地制度，加快土地流轉步伐來促進農業市場化、規模化、產業化、集約化經營已成為必然選擇。當前，為解決農業小規模、分散經營的種種弊端，促進農民增收和農業增效，各地針對本地區的實際情況因地制宜地進行各種農村土地流轉的探索和研究，但由于在土地流轉過程中存在較多的問題，需要研究對策來加以解決。

一、我國農村土地流轉的必要性

農村土地流轉是指在農村土地集體所有的前提下，擁有土地經營權的農民將土地承包經營權轉讓給其他農民或經濟組織的行為，就其實質來說是土地使用權的流轉，是家庭聯產承包責任制進一步發展的產物。黨的十七屆三中全會明確提出：“按照依法、自愿和有償原則，允許農民以轉包、出租、互換、轉讓以及股份合作等形式流轉土地承包經營權，發展多種形式的適度規模經營”。農村土地流轉是農業農村經濟發展新的增長點和新農村建設的客觀需要。加快土地流轉可促進農村勞動力向第二、三產業轉移，可以擴大產業規模并優化產業結構，提高農業效益，增加農民收入，從而加快農村經濟發展。農村土地流轉已成為促進農村可持續發展的一種趨勢，呈現出以下幾個主要特點：一是土地流轉速度加快，規模快速擴大。隨著農業結構的戰略調整和城市化進程的加快，大量的農村剩余勞動力走向城市，土地流轉面積不斷擴大，流轉農戶不斷增加。二是土地流轉方式多樣化。目前，我國農村土地流轉有轉包、出租、轉讓、互換、入股和其他諸如反租倒包、宅基地換住房、承包地換社保等多種形式。三是土地流轉用途廣泛。流轉后的耕地除用來生產糧食作物外，還多用于其他產業如林業、養殖、水果、蔬菜等。此外，還有的耕地被轉為非農用途，多數用于城市的建設用地。

二、我國農村土地流轉中存在的問題

1、土地產權不清晰

我國農村的土地產權主體模糊不清，虛化的土地流轉利益主體難以適應現代農業市場化的客觀要求。一是土地的所有權界定模糊和所有權實現程度不夠。我國相關法律規定，農村土地所有權歸農村集體經濟組織所有，但其中的土地歸集體所有的主體是鄉鎮、村還是村民小組并不明確，這種“三級所有”的現實情況易造成土地所有權的模糊，進而造成土地處置權的混亂。此外，作為農村土地所有者的集體經濟組織并不擁有法律所賦予所有權的全部權力，只是具有在農戶之間進行土地調整一類的分配權力，使得農村集體土地所有權主體的權利不是充分和完備的，造成土地流轉的利益主體被虛化。二是土地的使用權界定模糊。雖然國家力圖維持長期且穩定的農村土地承包權，但在現實中，有些地方出于某種原因不得不進行多次不同規模的調整，從而導致土地使用權的不穩定，最終會降低農民對土地中長期投資的積極性。

2、土地流轉的市場機制不健全

我國農村土地流轉正處于初期階段，缺乏有效的土地流轉市場機制，難以適應現代農業信息化和市場化的要求。一是土地流轉信息平臺構建滯后，缺少土地流轉的中介服務組織。由于缺乏土地流轉中介服務組織，流轉信息不暢導致土地供給雙方不能及時溝通，往往使得有意轉讓土地的農戶找不到合適的受讓方，而有意承租的受讓方又找不到出讓者，出現了“要轉的轉不出去，要租的租不到”的現象，即使發生了土地流轉，也是在小范圍內的村甚至村民小組進行，且土地的交易量小，從而減緩了土地流轉的速度，影響了土地流轉的數量和規模。二是土地流轉中缺乏相應的金融市場。大面積承包土地從事規模化、產業化、集約化經營需要大規模的金融支持。雖然當前我國加大了對農村農業的支持和保護力度，但在農村金融體系中用于土地流轉及其相關的農業基礎設施等方面的服務的資金很少，并且流轉后的土地不能作為資產抵押，難以從金融機構籌到貸款，不利于土地的規模化經營和農業的產業化經營，影響了農民土地流轉的積極性，從而制約了土地流轉的速度和規模。

3、政策宣傳不到位，農民思想意識有待提高

一是部分基層干部對農村土地流轉的認識還不夠，定位不準確，沒有意識到當前農村土地流轉的艱巨性和緊迫性，未能真正樹立以人為本的理念，因此也影響了農村土地流轉的進程。由于缺乏基層政府的宣傳、引導和管理，使得部分農民對土地流轉的政策存在誤解，認為土地流轉就是對承包的土地進行重新調整，此外也導致土地經營權流轉行為不規范，易產生糾紛。二是部分農民的小農經濟意識還比較強，戀土情結也比較重，在加上目前我國農村的社會保障體系還不健全，不具備全面社會保障的現實基礎，對于多數以務農為生的農民而言，土地是一種含生存、就業、養老等城市人口所具有的基本保障項目的綜合性保障體，農民的社保還不能完全脫離土地保障。因此農民離開土地后有一定的后顧之憂，怕土地流轉后，失去了土地的經營權，沒有了最后的生活保障，所以有些農民即使外出務工經商，寧愿撂荒棄耕，也不愿把土地轉出去，尤其是在國家取消農業稅實習種糧補貼后，這種情況更為嚴重。三是部分受讓方怕政策不穩定，怕擔風險，從而不敢大規模投入和開發。由于當前我國農村土地使用權流轉方面的相關政策還不完善，且與其配套的相關措施也不齊全，使得流轉雙方為保證各自的合法權利只得進行短期流轉。但是對于受讓方來說，流轉的土地大多用于發展高效農業、規模化農業，這需要經過較長的周期才能實現效益，并且農業自然風險和市場風險大，比較效益低，所以土地受讓方不愿進行短期流轉，從而減弱受讓方參與土地流轉的積極性。

4、土地流轉行為不規范，缺少管理

在土地流轉過程中，土地流轉手續不健全，流轉合同簽訂不規范。一是大部分的土地流轉都是在農戶與農戶之間進行的自發流轉，報批準、報備案的少，申請變更登記的更少，土地流轉的自發性、隨意性明顯。二是在實踐中多數農戶都是私下通過口頭約定，不簽訂書面協議來流轉，有的簽訂了書面合同，但書面協議既不符合格式要求，也缺少合同的必備內容，如合同標的、期限、補償方式、雙方權利義務及違約責任等缺乏明確具體的規定，這種情況極易引發合同糾紛，一旦糾紛發生難以處理，從而給農村社會穩定埋下一定的隱患。

三、促進我國農村土地流轉的對策

1、明晰農村土地產權，確保農民在土地流轉中的主體地位

當前我國的法律法規對土地的產權界定不清晰，明確所有權，穩定承包權，搞活使用權，是建立土地流轉制度的基本方向。明晰農村土地產權，有利于發揮其“激勵—約束”和“投入—產出”功能。一方面，明確土地所有權，可以減少農戶對土地財產歸屬的不確定性風險，提高對土地的中長期投資的積極性，能夠有效提高土地的效益，進一步加快土地的流轉速度。另一方面，明確界定承包權和使用權的權利關系，這樣農戶就可以按照合同約定流轉土地，放心外出務工經商，這樣不僅穩定了土地承包權，還搞活了土地使用權，加強了土地流轉中資源的優化配置，提高了土地的增值效益。

2、積極開展流轉服務，培育良好的土地流轉市場機制

一是要構建土地經營權流轉信息平臺，大力培育發展土地流轉中介服務機構。當前，我國農村土地流轉市場尚未發育完善，建立自上而下、網絡狀、服務廣、多功能的中介服務組織是完善土地流轉機制的重要手段。中介服務機構充當農地供需雙方的橋梁和中介，憑借高科技、新信息技術掌握土地流轉動態，收集和發布土地供求信息，為土地流轉雙方提供對稱信息，從而大大加快了土地流轉速度。二是加大對農村土地流轉的金融支持力度。一方面，通過改革農村信用社，成立郵儲銀行、建立農村銀行等建立多層次多渠道的農村金融體系來支持土地流轉。另一方面，政府通過采取各種措施加大對土地流轉所需的資金的扶持力度，優先扶持利用土地流轉開發高效農業、規模農業的項目，從而降低流轉雙方的風險，有效解決了土地流轉資金匱乏的難題。

3、加強政策宣傳，建立健全社會保障體系

土地流轉關系著農民的切身利益，是農村傳統的保障方式。因此，一方面，各級政府和基層干部要提高自身對土地流轉的認識，充分利用各種媒體，大力宣傳有關農村土地流轉的法律法規和通過土地流轉增收致富的典型，讓農民認識到土地流轉的好處，并得到切身利益，從而進一步了解相關政策，消除之前對土地流轉的誤解，放心流轉土地。另一方面，逐步建立和完善農村社會保障體系，根據當地的實際情況建立滿足最低生活保障、失業保障、醫療保障、養老保障等最基本的保障制度，弱化土地的保障功能，為走出土地的農民解除后顧之憂。此外要建立比較完善的社會服務體系，制定土地流轉風險扶持制度，積極探索建立農業保險制度，改善農業發展的經濟環境，最大限度地降低土地流轉所帶來的風險。

4、加強土地流轉管理，規范土地運作

一是堅持土地流轉政策。嚴格堅持土地流轉過程中的政策要求，穩定承包權，不改變土地用途，維護農民的自主經營權。二是規范土地流轉程序。土地流轉雙方要在平等互利、協商一致的基礎上，簽訂規范的土地流轉合同、實習登記制度，由村委員會備案，并在鄉（鎮）以上土地承包合同管理部門登記。同時要充分發揮土地流轉中介服務組織的作用，為流轉雙方提供規范的土地流轉合同文本，并為土地流轉合同的訂立、變更進行簽證。建立完善的土地流轉檔案，在法律和政策范圍內及時協調處理土地流轉合同糾紛，促進土地流轉的規范、有序進行。

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