國外食品安全監管經驗對我國的啟示

李曉華 昝 琪 許杭璐

(湖北經濟學院法商學院，湖北武漢430205)

隨著人們生活水平不斷提高，飲食文化不斷豐富，食品安全問題越來越受到人們的關注。2008年的三鹿“毒奶粉”事件，以數萬名兒童的生命和健康為代價，給中國上了一堂典型的食品安全教育課。2011年河南瘦肉精事件鬧得沸沸揚揚，隨后重慶的“毒花椒”、廣東中山的“墨汁粉條”、湖北宜昌的“毒生姜”、遼寧沈陽的“毒豆芽”、江蘇丹陽的“西瓜膨大劑”、上海的“染色饅頭”等事件無不觸動著人們的神經，席卷全國的“地溝油”事件更是讓人觸目驚心。大量食品從“黑作坊”、“黑工廠”、“黑市場”、“黑窩點”流向市場，環境臟亂差，生產不規范，質量不達標，部分商家以假亂真、以次充好，變著花樣弄虛作假，令消費者難辨真偽，上當受騙。在這樣的市場環境下，食品安全監管問題引起了社會的廣泛關注。

2010—2012年，我國重點制定和修訂了關于食品安全的基礎標準，其中包括食品中真菌毒素的限量、食品添加劑的使用標準、食品營養強化劑的標準、預包裝食品標簽通則以及預包裝食品營養標簽通則等。盡管如此，但一些不良商家置國家法規和消費者身體健康于不顧，違法生產、加工非食用物，甚至在其中添加有害物質，導致各種食品安全事故層出不窮，加強食品安全監管工作已刻不容緩。

一、我國食品安全問題現產生的原因

1.政府監管不到位。《食品安全法》第4條中明確了衛生、質監、工商和食品藥品監督部門在食品安全監督中的權責。該條文并未改變以往“一個監督環節由一個部門監督”的原則，采取“分段監管為主，品種監管為輔”的方式，它確立的仍是分段和統一相結合的食品安全監管體制。此外，監管的對象僅限于已確知有毒的食品以及食品原料，食品召回也針對已經或者可能引發食品污染、食源性疾病以及對人體健康造成危害的食品。而對不斷涌現的新食品、食品原料的安全性，以及新涌現的生物、物理、化學因素，食品加工技術對食品安全的影響和危害，并沒有開展科學風險評估。食品安全監管是一個集事前、事中和事后監管于一體的過程。但是，我國現行的食品安全監管卻并沒有明確三者之間的關系和側重。目前，我國在食品安全事前監管的制度尚未建立，一直以來更傾向于事后管理，即“救火式”監管，缺乏預警機制，而在日常監督管理中則主要是利用事故調查、產品抽查等手段來實現對食品安全的管理。近年來，這種簡單管理方式已不能滿足現代食品安全管理的需要，弊端逐漸顯現。

2.利益驅使導致行業誠信缺失。目前，食品行業誠信缺失、道德滑坡已經到了非常嚴峻的程度。一些商人、企業為了追求利潤最大化完全不顧他人的利益，甚至采取欺詐、造假手段，不顧消費者的安危，如濫用添加劑，甚至用工業原料生產假冒偽劣食品。無論是像三鹿那樣的大企業，還是如地溝油加工點那樣的小作坊，或是麥當勞、肯德基那樣的跨國企業，都為了追逐利益而迷失了方向。麥當勞號稱對食品的制作流程有嚴格的操作規范，但北京三里屯麥當勞店卻將已經過期的食品再次重復計時保存，保存時間本為30分鐘的鹽焗雞翅竟超時近3倍。麥當勞在自己的“袖珍品質參考手冊”中對各類食品的制作流程有極其嚴格的操作規范，包括每一種食品的保存期和儲存位置，都有詳細的規定，員工在接受培訓和指導時都了解，但在實際操作過程中卻因為要進行成本核算，處理掉的食品都計入成本，而這涉及到“經理的獎金”和“員工的分紅”，于是，在利益面前，消費者成為犧牲品。

3.食品安全標準與國際標準相距過大。我國食品相關標準由國家標準、行業標準、地方標準、企業標準4級構成，現已制定和發布了包括各類食品產品標準、食品污染物和農藥殘留限量標準、食品衛生操作規范在內的食品衛生及其檢驗方法、食品質量及其檢驗方法、食品添加劑、食品包裝、食品貯運、食品標簽等方面的國家標準1000余項，行業標準1000余項。但我國的食品標準，無論與食品安全發展的需要、還是與國際食品安全基本標準相比，都有較大差距。而且缺乏有效的統一協調機制，在實施中暴露出不少問題，標準之間的矛盾問題尤其突出，存在交叉、重復甚至空白現象，有的同一產品有幾個標準并且檢驗方法不同、含量限度不同，使得現行標準難以執行。我國食品標準采用國際標準比例低于50%，而英、法、德等國在20世紀80年代初采用國際標準就已達80%，日本已達90%，發達國家采用國際標準的比例更高且更為嚴格，某些標準已高于現行的國際食品法典委員會制定的食品安全標準(CAC)。

4.對違法行為的懲處力度不夠。我國現行法律法規對食品制假售假行為處罰較輕，處罰方式也很單一，大多以經濟處罰為主。造假者的違法成本較低，其高額的利潤讓眾多商家鋌而走險。如《食品衛生法》規定對食品造假者“除沒收或銷毀禁止生產經營的食品、食品添加劑外，罰款額為20元以上、3萬元以下”。由于法律規定的處罰力度太輕，不僅不能讓違法者受到應有的懲罰，而且還在一定程度上滋長了那些唯利是圖者的投機心理。另一方面，政府有關監管部門很少將有毒食品生產者向司法機關移送，判重刑的就更少。那些見諸媒體的有毒食品事件的處理結果不外乎是搗毀、查封或停業整頓。例如浙江省金華的“毒火腿”案件的審判結果是判處被告有期徒刑二年，罰款2萬元。而韓國的“毒水餃事件”中生產水餃的食品商自殺身亡，因為他承受不住法律及道義的雙重重罰，此舉極大地震懾了其他的不法食品商。

5.檢驗檢測技術落后。美國食品藥品監督管理局對食品的多殘留檢測法可以檢測到360多種農藥，德國可以檢測出325種農藥，加拿大多殘留檢測方法可檢測到251種農藥，而我國缺乏同時測定上百種農藥的多殘留分析技術。如2005年的“蘇丹紅”事件中，由于市縣一級均無檢驗蘇丹紅的能力，無法自行對相關產品進行檢驗檢測，所以只好按照所曝光的企業及其產品情況對生產廠家的產品進行查處。從2004年以來食品質量問題曝光的情況看，有地市級或國家質量監督管理部門發布的，也有其他部門通報的，還有媒體調查、跟蹤報道發現的。這種交叉監管方式雖然起到了一定的監督作用，但由于對同一產品的檢測結果，有部門報告說合格，也有部門報告說不合格，結果相互矛盾，往往會令企業和公眾無所適從，并不利于有效監管。

6.消費者鑒別食品安全的知識缺乏。消費者對食品安全知識的了解不夠以及難以鑒別食品安全質量，是引發食品安全事故的又一重要原因。普通消費者一般通過食品包裝上的數據信息或者媒體廣告而知曉某一食品，而市場中的食品標識信息卻不對稱。為了賺取更多的利潤，企業生產者不會輕易將所有相關的食品信息傳達給消費者。由于農村消費者受教育程度不高、收入有限，缺乏對食品基本安全知識的了解，農村地區往往成為食品安全事故的多發地。像“阜陽奶粉”、“龍口粉絲”等劣質食品曾一度在農村傾銷。很多農村消費者一味地追求“便宜”、“實惠”的食品，在買到假冒偽劣食品后由于缺乏維權意識，又投訴無門，只能自認倒霉。令人遺憾的是，現在全國各地的農村、集市，隨處可見拿著所謂“嘎巴脆”、“老虎肉”、“聰明豆”并吃得滿嘴紅紅綠綠冒油的孩子，這些一沾嘴便掉色的“三無”食品的泛濫銷售令人堪憂。

二、發達國家食品安全管理法律措施

1.美國。美國民眾對食品放心度普遍較高。在美國，有關食品安全的法律法規非常繁多，涵蓋了所有食品，為食品安全制定了非常具體的標準及監管程序。如《聯邦食品、藥物和化妝品法》食品質量保護法》和《公共衛生服務法》，也有非常具體的《聯邦肉類檢查法》等。美國的食品監管機構會聘請專家進駐飼養場、食品生產企業，從原料采集、生產、流通、銷售和售后等各個環節進行全方位監管，從而構成覆蓋全國的立體監管網絡。根據新法案，FDA(美國食品藥物管理局)可以直接下令召回存在安全隱患的食品，并有權檢查食品加工廠以及對進口食品制訂更為嚴格的標準。

2.法國。法國食品共有4種官方認可的質量標簽:紅色標簽、特殊工藝證書、生態農業產品標簽和產地冠名標簽。在食品標簽上，除了產地、成分、口味、制作工藝、生產日期、有效期、榮獲獎項、價格等基本內容，還能提供很多其他信息。紅色標簽是普通意義上的優質產品，為了確保“紅色標簽”的高品質，法國農業部頒布了各種“技術說明細則”，對雞、鴨、鵝、牛、羊等家禽、家畜產品和鵝肝、熟肉等加工品的標簽規定內容進行周期性調整，以使其工藝標準不斷更新。青睞“綠色食品”的消費者可以專挑貼“生態農業產品標簽”的食品。貼上這個標簽，那就表明其至少95%以上的配料經過授權認證機構的檢驗，并符合歐盟法令規定，是精耕細作或精細飼養而成，沒用過殺蟲劑、化肥、轉基因物質，含副作用的添加劑的使用也受到嚴格限制。此外，法國實行“從農場到餐桌”的一條龍安全管理，從初級生產和動物飼料生產，到向最終消費者銷售食品，在食物供給鏈的每個組成環節下足功夫。在法國農場，每頭牛都有編號，由網絡計算機系統追蹤監測，一旦發生食品安全問題，能迅速追溯源頭并加以糾正。

3.德國。在德國食品的食物鏈原則和可追溯性原則得到了很好的貫徹，對食品安全的嚴格管理被譽為是“建立在檢查之上的檢查”。以超市銷售的雞蛋為例，每一枚雞蛋上，都有一行紅色的數字。比如:2－DE－0356352，第一位數字用來表示產蛋母雞的飼養方式，“2”表示是圈養母雞生產;DE表示出產國是德國;第三部分的數字則代表著產蛋母雞所在的養雞場、雞舍或雞籠的編號。消費者可以根據紅色數字傳遞的信息視情況選購。對于肉制品，在屠宰場生產線的最后環節，工作人員會操作電腦，將每一批肉制品打印追溯碼。消費者可以在商店通過電腦查詢追溯碼上的信息，清楚地知道手中的肉腸是哪個地方哪個企業生產的，甚至動物由哪個農場飼養和提供的。一旦出了問題，就可以迅速地追溯責任。

4.英國。英國在食品安全監管方面嚴格執行食品追溯和召回制度。通過建立識別系統、代碼系統，詳細記載生產鏈中被監控對象移動的軌跡，監測食品的生產和銷售狀況。食品追溯制度實現了對食品從農田到餐桌整個過程的有效控制，監管機關如發現食品存在問題，可以通過電腦記錄很快查到食品的來源。一旦發生重大食品安全事故，地方主管部門可立即調查并確定可能受事故影響的范圍、對健康造成危害的程度，通知公眾并緊急收回已流通的食品。為追查食物中毒事件，英國政府還建立了食品危害報警系統、食物中毒通知系統、化驗所匯報系統和流行病學通信及咨詢網絡系統。

三、加強我國食品安全監管工作的對策建議

(一)加強食品源頭質量監管，嚴格市場準入制度

首先保證食品安全，必須從源頭抓起，切實抓好種植、養殖、生產加工、批發零售和消費四個環節，做到環環相扣，全方位監管。目前，我國食品生產經營方式分散，絕大多數都是以個體生產為主，所以一定要在現有的生產方式上，逐步引入集約化、規范化管理模式，對生產過程進行全程監控，保證食品安全。同時，搞好源頭治理，必須結合食品安全市場準入制度，推進監管關口前移。利用計算機網絡等現代技術手段進行食品進貨索證索票、商品臺帳登記和食品衛生質量購銷檔案管理，建立商品標簽標識、質量追溯、封存報告、依法銷毀等一系列制度，嚴把市場準入關。在這方面，浙江省早在2010年頒布了一系列條文進一步規范無證無照經營行為并加強查處和監督工作。對于市場準入制度，行政許可審批部門要嚴格審批，加強許可事項監督。工商部門要依法核發營業執照，把好市場準入關。

(二)加強食品流通、消費領域的監管，保證上市食品衛生質量

食品質量是食品安全的關鍵所在，加強對食品質量的監管是確保流通、消費領域食品安全的重要任務。一是充分利用抽查、巡查和專項檢查等形式，有組織有計劃地開展食品安全的監管工作。二是建立健全對流通領域食品質量的監測制度，并作為強化對食品質量監管的重要手段。三是積極推進連鎖經營、物流配送、推廣食品產銷“場廠掛鉤”和“場地掛鉤”等管理方法和模式。實現從“以打為主，打防結合”，到“以防為主，防打結合”的轉變，建立全方位的流通領域監管體系，不斷提高上市食品衛生質量安全水平。2009年，衛生部會同工業和信息化部、公安部、監察部、農業部、商務部、工商總局、質檢總局、食品藥品監管局9部門成立全國打擊違法添加非食用物質和濫用食品添加劑專項整治領導小組。按照國務院要求，印發了《關于切實加強食品調味料和食品添加劑監督管理的緊急通知》《關于加強違法使用非食用物質加工食品安全查辦和移送工作的通知》和《食品添加劑新品種管理》的文件，采取一系列措施，加強長效機制建設，為建立打擊食品非法添加行為，規范食品添加劑生產和使用創造了良好的條件。目前共公布了6批64種可能違法添加的非食用物質名單和22種易濫用的食品添加劑品種名單，即“黑名單”。

(三)完善保障食品安全的行業自律機制

食品生產經營企業的信用自律對保證食品安全尤為重要。所以，必須加快食品安全信用體系建設，建立食品流通企業行業信用標準，建立健全食品生產、經營企業質量檔案和食品安全監管信用檔案，強化食品加工企業、食品市場經營者第一責任人意識，實施上市銷售食品安全責任制，推動食品市場建立經營者和商品“黑名單”、“黃牌警告”制度。制定行業行為規范和道德規范。加強對經營者的法制和誠信教育，督促企業提高誠信意識、質量意識和守法經營的自覺性，從而完善保障食品安全的行業自律機制，更好地對消費者負責。要讓企業家們知道，在追逐利潤的同時，必須堅守道德底線，承擔起應有的社會責任，以犧牲道德和消費者利益換取利潤，最終必然付出沉重的代價。

(四)建立健全食品安全標準和檢驗檢測體系

全面建立與食品安全有關的產品和衛生標準，構建食品安全標準體系，并在全社會公示。執法部門之間標準要一致，信息要共享，執法要有章可循，同時要增強公民的食品安全監督意識。同時，充分發揮食品藥品監督、農業、質檢、衛生、商務等部門檢測機構的作用，完善檢驗檢測體系，嚴格資質審核，逐步面向社會，實現資源共享，避免不必要的重復檢測，從而保證市場銷售食品的衛生質量符合健康標準的要求。廈門市從2012年以來借助信息化手段，已建立起“流通環節食品安全監管系統”，初步建成了“來源可溯、流向可追、質量可控”的食品質量可追溯體系，并將建立農產品質量安全追溯體系。同時，廈門市正加快推進質量信用平臺建設。通過建立食品生產加工和進出口違法企業“黑名單”制度，建立健全食品添加劑生產加工企業信用檔案。廈門市如今已逐步依托現有電子政務系統和業務系統等資源，推進各區、各部門食品安全信息互聯互通和資源共享，并定期向社會發布食品安全信息，實現食品安全信息“一站式”服務。

(五)建立專門、統一的食品安全監管機構及運轉高效的現代食品安全控制體系

當前食品安全執法主體面臨著兩大難題:一是執法監督體系尚未完全理順，職責分工不明;二是各部門在食品安全體制建設，檢驗、監測體系建設，風險控制體系建設中缺乏統一協調和統籌規劃。針對這一現象，應從管理源頭做起，盡早成立一個部門或者一個機構專門行使食品安全監管職能，統一組織、協調、管理與食品安全有關各部門的工作，逐步完善現代食品安全控制體系，通過實施科學、協調一致的監測、監控、執法、科研、教育規劃，以實現對食品從生產、加工、包裝、儲運、銷售和進出口等多個環節的有效監管。

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