地方融資平臺風(fēng)險、影響及治理
2012-08-15 00:43:09楊芷晴陳卓琬
財政監(jiān)督 2012年19期
■楊芷晴 陳卓琬
隨著我國城市化進程的不斷加快，城市建設(shè)投資需求快速攀升，從而導(dǎo)致政府面臨城市建設(shè)資金嚴(yán)重不足的巨大壓力。僅以保障房建設(shè)為例，中央計劃“十二五”期間建設(shè)3600萬套保障房，其中2011年和2012年各建設(shè)1000萬套。其中，1000萬套保障房建設(shè)約需資金1.3萬億元，其中中央財政共支出1030億元，房地產(chǎn)開發(fā)商能承擔(dān)8000億元，余下的4000億～5000億元則需要地方政府補缺。
宏偉的城市建設(shè)投資計劃對地方融資平臺而言，其融資壓力可想而知。不少地方政府坦承，面對這個資金壓力，地方政府已經(jīng)不堪重負。與此同時，渣打銀行一份最新報告預(yù)計，截至2012年底，銀行對我國地方政府的貸款將會增加約2萬億元。渣打銀行估計，目前銀行對我國地方政府的風(fēng)險敞口已達10萬億元。因此，如何有效地緩解地方政府的資金壓力，應(yīng)對我國城市建設(shè)過程中的融資需求，探索可持續(xù)、健康的多元化融資渠道和方式迫在眉睫。
一、地方融資平臺面臨的問題分析
（一）城投公司債務(wù)及債務(wù)率過高，風(fēng)險高發(fā)
隨著各地城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資量日益加大，以地方城投公司為主的地方融資平臺正在遭遇因債務(wù)及債務(wù)率過高所導(dǎo)致的債務(wù)風(fēng)險及危機。
審計署公布的數(shù)據(jù)顯示，截至2010年底，全國地方政府性債務(wù)余額10.7萬億元。有權(quán)威人士預(yù)計，43%的債務(wù)將在2011年、2012年兩年內(nèi)集中到期，預(yù)計達4.6萬億元；中國銀行發(fā)布的2012年第一季度經(jīng)濟展望報告中表示，實際地方債規(guī)模或比官方預(yù)計的10.7萬億元規(guī)模更大，如果地方償債能力不足，則容易引發(fā)地方信任危機，乃至債務(wù)違約。
在政府財政困難、事權(quán)極大的情況下，通過建立政府融資平臺，籌集建設(shè)資金是有益的探索。但目前許多政府融資平臺扮演的角色卻十分尷尬——它既不像企業(yè)，又不像機關(guān)；投資了大量項目，又沒有正常的經(jīng)營收益；能融資，又沒有固定的還款來源。全國8000多家地方政府融資平臺，銀行貸款余額約6萬億元，其中項目貸款余額超過5萬億元；其資金運轉(zhuǎn)主要依靠土地收益以及在不同銀行之間流轉(zhuǎn)、借新還舊，一旦資金鏈斷裂，就會出現(xiàn)償債風(fēng)險。這首先將損害政府信用，敗壞政府形象；二是銀行資金面臨較大風(fēng)險；三是不利于社會穩(wěn)定及耕地保護。全國8000多家政府融資平臺，按每家征用及出售1000畝土地計算，共800多萬畝，涉及大量居民拆遷并對保住全國18億畝耕地紅線構(gòu)成嚴(yán)重威脅。
（二）地方融資平臺造血功能衰竭
目前，城市建設(shè)投資的需求已遠遠超出城投公司的融資能力，加之政府對金融領(lǐng)域宏觀調(diào)控力度的加大，以及城投公司自身投融資體系的不完善，使得很多地方出現(xiàn)社會資金過剩而城投公司卻資金匱乏、造血功能衰竭的“怪現(xiàn)狀”。
事實上，任何城市競爭力的提升，都離不開大規(guī)模有效的城市開發(fā)和建設(shè)，而城市開發(fā)與建設(shè)又離不開強有力的資本投入。如何使龐大的民間資本與旺盛的城市建設(shè)資金需求間相對接，擴大城市建設(shè)資金來源渠道，吸納當(dāng)?shù)孛耖g資本助力城市建設(shè)，迫切需要引起社會各界的關(guān)注。
二、地方融資平臺風(fēng)險高發(fā)的原因及影響分析
城投企業(yè)是我國市政基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)市場化改革的產(chǎn)物，同時也是地方政府市場化融資的主體。過去，城市基礎(chǔ)設(shè)施的投融資主要是以政府主導(dǎo)、財政資金為主，目前已經(jīng)走向了政府引導(dǎo)、市場化企業(yè)化融資的新模式。一批運作規(guī)范、結(jié)構(gòu)合理的城投企業(yè)的出現(xiàn)，符合市場需求，也適應(yīng)國家政策要求。然而，迅猛發(fā)展下的地方融資平臺卻容易成為金融風(fēng)險的高發(fā)區(qū)。
（一）地方融資平臺風(fēng)險高發(fā)的原因
第一，地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)一般性投入較大，建設(shè)周期較長。基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的周期一般為5至8年，甚至更長。但同時，商業(yè)銀行考慮資產(chǎn)與負債的期限配置，通常貸款期限不超過3年。而周期過長，也使得建設(shè)過程中不可控的因素增多，融資環(huán)節(jié)的任何疏漏都有可能影響資金周轉(zhuǎn)，進而影響工程建設(shè)。
第二，城投企業(yè)等地方融資平臺還面臨政策性風(fēng)險。這包括稅收基數(shù)和稅率變化、土地政策調(diào)整、地方政府換屆、政府財政收支的透明度低、管理部門的新要求新標(biāo)準(zhǔn)、甚至個別主管部門的貪腐行為等。
（二）風(fēng)險高發(fā)給城投公司及地方融資帶來的影響
種種不確定因素使城投公司的資金運行常常捉襟見肘，處于一種“拆東墻補西墻”的狀態(tài)之下，負債率節(jié)節(jié)攀升。
據(jù)統(tǒng)計，目前絕大部分地方融資平臺的資產(chǎn)負債率都在70%以上，這種資產(chǎn)負債結(jié)構(gòu)給企業(yè)的后續(xù)工作帶來極大的困難和挑戰(zhàn)。一方面，這直接導(dǎo)致了企業(yè)承擔(dān)較高的財務(wù)費用，進而影響企業(yè)的進一步融資，使得企業(yè)在推動多元化融資方面更難以發(fā)揮作用；另一方面也給地方融資平臺帶來了各種財務(wù)風(fēng)險，包括資金流轉(zhuǎn)風(fēng)險、償債風(fēng)險和有效資產(chǎn)縮水的風(fēng)險。
同時，地方融資平臺還存在巨大的潛在風(fēng)險。地方融資平臺由政府設(shè)立，高層與政府關(guān)系密切，普遍存在著市場化程度不高、信息不透明、經(jīng)營機制不健全、監(jiān)管困難等問題，為滋生腐敗提供了土壤。
此外，地方土地的過度開發(fā)和擔(dān)保，也可能會激化政府、企業(yè)和居民的矛盾，影響社會穩(wěn)定。
三、深化政企改革，化解地方融資平臺風(fēng)險
針對以上問題，筆者認為，地方融資平臺的發(fā)展首先要深化政企改革，將“政府參與”轉(zhuǎn)變?yōu)椤罢笇?dǎo)”，用市場化手段不斷拓寬融資渠道、公開披露信息、完善監(jiān)管機制，只有這樣才能從根本上解決地方融資平臺面臨的各種風(fēng)險。
（一）加快轉(zhuǎn)變政府職能，變“政府參與”為“政府指導(dǎo)”
從我國城投公司創(chuàng)立之日起，政府便作為唯一的管理者作用于城投公司的發(fā)展。“城投”這一地方政府投融資平臺存在的主要問題之一就是政企不分。如若政企分開，使城投成為獨立市場主體，則必須要注意吸取以前債務(wù)激增的教訓(xùn)，建立地方政府與“城投”基于法律前提下的、新型的業(yè)務(wù)合作關(guān)系。
第一，對于城市發(fā)展需要、必須由政府投資的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)等公益性項目，政府通過財政預(yù)算，向城投提供財政資金，委托城投進行建設(shè)、管理、運營，政府需要在管理之外，安排一定的財政資金跟進。比如以稅費返還的方式，促進城投或運營企業(yè)提供更為完善的城市公共服務(wù)。這實際上就是政府代社會和公民向城投公司購買公共服務(wù)。
第二，對于市場競爭性項目、行業(yè)，政府按照市場規(guī)則，放開市場，城投與其他市場主體一起參與競爭、開展經(jīng)營，不享有任何特權(quán)和政府的資助。政府在收費及其調(diào)整上加以指導(dǎo)和管理，在稅費上給以一定的優(yōu)惠。
第三，對一些有收費機制但回報率不高的“準(zhǔn)公共產(chǎn)品”，以及回報率較長的城市基礎(chǔ)設(shè)施項目，政府在投資的同時，可以采取適當(dāng)?shù)拇胧┐碳ど鐣Y本投資。城投等融資平臺作為地方政府間接參與市場的一種渠道，可以在這一領(lǐng)域發(fā)揮扶持、引導(dǎo)的積極作用，如通過借鑒 PPP （Public-Private-Partnership）模式，廣泛吸引民間資本參與。
第四，對于政企脫鉤后產(chǎn)生的債務(wù)則完全由企業(yè)獨立承擔(dān)，政府不再承擔(dān)任何責(zé)任。
（二）理清地方債和地方融資平臺債務(wù)，將城建平臺經(jīng)營性項目和公益性項目分開
要實現(xiàn)城建平臺的可持續(xù)融資和可持續(xù)發(fā)展，政府應(yīng)“兩條腿”走路，對以前已經(jīng)形成的融資債務(wù)和今后城市建設(shè)發(fā)展平臺區(qū)別對待，理清地方債和地方融資平臺債務(wù)，將城建平臺的經(jīng)營性項目與公益性項目分開。
理清地方融資平臺的債務(wù)和地方政府的債務(wù)，使債務(wù)狀況更加透明，將城投金融風(fēng)險暴露在“陽光”之下。首先應(yīng)當(dāng)承認地方政府債務(wù)，然后按政府債的程序進行管理，納入地方預(yù)算，走審批程序，實行透明規(guī)范的管理。可以讓融資平臺債務(wù)表現(xiàn)為地方政府的赤字，然后按照國債管理的模式，到債券市場上買賣。地方發(fā)債應(yīng)由省級政府管理，這樣中央也可以監(jiān)管到。
（三）建立健全地方融資平臺監(jiān)管體系
建立健全融資平臺監(jiān)管體系要從投資立項、預(yù)算管理、資金撥付、資產(chǎn)盤活和債務(wù)控制等多方面，進一步規(guī)范融資平臺公司運作，加快形成規(guī)模可控、權(quán)責(zé)明確、償債有序、監(jiān)管有力的政府性資金平衡和融資平臺公司管理體系。
一方面，要建立對融資平臺公司債務(wù)情況的動態(tài)監(jiān)測機制以及符合融資平臺公司特點的績效考核機制。
地方國資部門可以通過向各主要市級融資平臺公司派駐財務(wù)總監(jiān)的形式，建立融資平臺公司債務(wù)信息申報和審批的信息化管理機制，提高政府性債務(wù)管理的時效性和及時性。同時，要制定加強市級融資平臺公司投融資管理的實施意見和辦法，建立和完善符合市級融資平臺公司的特點和目標(biāo)考核體系。
另一方面，要嚴(yán)格約束融資平臺債務(wù)。地方政府融資平臺應(yīng)以自己所擁有的國有資產(chǎn)為限，靠自身的機構(gòu)信用開展業(yè)務(wù)。作為一個市場主體，地方融資平臺應(yīng)該嚴(yán)格執(zhí)行資產(chǎn)負債率等限制指標(biāo)，規(guī)范運作，建立與地方財政之間的“防火墻”。
同時，有條件的融資平臺必須適時公開披露資本金狀況、負債規(guī)模、承擔(dān)建設(shè)項目、項目貸款、項目擔(dān)保以及貸款資金使用情況等。
（四）賦予城投準(zhǔn)確的定位，建立完善的“公司體系”
城投等政府融資平臺公司，其歷史使命在于：在依托政府投入、整合資源、盤活資產(chǎn)的基礎(chǔ)上，做實、做強、做大企業(yè)，創(chuàng)造充足的現(xiàn)金流，具備強大的償債能力，以更好地按PPP（Public-Private-Partnership）、BT （Build-Transfer）、BOT（Build-Operate-Transfer）模式，通過融資租賃、股權(quán)信托、中期票據(jù)、企業(yè)債券等方式加大城市建設(shè)資金的籌集，并通過招商引資，積極引入民間資本、海外資本參與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加快城市建設(shè)步伐，促進城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公用事業(yè)發(fā)展，進而增強城市發(fā)展能力，提升競爭力和吸引力，改善城市形象。
由于城投公司的特殊性，很多城投公司不具備盈利能力，需要通過政府補貼的方式來維持運營，給政府財政帶來巨大的負擔(dān)。因此，2011年國家發(fā)展和改革委員會發(fā)布的第2881號文件中明確規(guī)定，城投公司的主營收入70%需要來自自身，政府補貼只能占30%。這一政令具有一定的前瞻性，可預(yù)防由于地方政府財政開支過大，而間接帶來的中央政府大規(guī)模財政赤字。
但是僅僅靠行政命令難以改變城投公司依賴財政補貼的現(xiàn)狀，城投公司的持續(xù)發(fā)展有賴于政府對其進行的準(zhǔn)確定位，即政府如何理解城投公司的作用，如何賦予城投公司職能，進而如何為城投公司創(chuàng)造基本的經(jīng)營運行條件。這些是保持城投公司經(jīng)營運作良性循環(huán)和可持續(xù)發(fā)展、最終促進城市建設(shè)發(fā)展與城市經(jīng)濟社會進步的關(guān)鍵。
同時，政府應(yīng)要求城投公司的經(jīng)營狀況有一個合理的比例，對每年的公益性項目和商業(yè)性項目的比重給予硬性規(guī)定。這樣一方面可以保證城投公司為城市建設(shè)服務(wù)；另一方面，也可使其有適當(dāng)?shù)挠o中央財政減輕負擔(dān)。
（五）允許其深度參與城市資源經(jīng)營運作，提升城投實力
為了提升城投公司的積極性，政府應(yīng)該允許其深度參與城市資源的經(jīng)營運作，適當(dāng)?shù)刭x予城投公司一些壟斷性的產(chǎn)業(yè)，讓其利用國有資本在政策上的優(yōu)勢，提升自身實力。
城投公司具備一級土地開發(fā)的資格，可以對生地進行開發(fā)；另一方面也可以通過融資，對土地進行二級開發(fā)。一二級聯(lián)動開發(fā)，既可以減少城投公司的投資成本，與政府的合作也保障了開發(fā)資源的穩(wěn)定性。可以說，城投公司在土地開發(fā)，尤其是商業(yè)地產(chǎn)開發(fā)上具有天然的優(yōu)勢。對此，筆者建議：
第一，城投公司應(yīng)結(jié)合城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)參與城市土地經(jīng)營，主要是土地儲備和土地初級開發(fā)。
第二，廣泛參與城下地上、地下、地面空間的經(jīng)營，包括城市廣告、可經(jīng)營的人防設(shè)施、停車場、與路橋建設(shè)相關(guān)聯(lián)的開發(fā)、城市弱電管網(wǎng)的經(jīng)營開發(fā)等。
第三，由政府授權(quán)城投公司從事公用行業(yè)特許經(jīng)營，包括城市供水、污水處理、垃圾處理，燃氣熱力、公共交通、軌道交通、路橋收費等。
其中，參與土地資源的經(jīng)營是最關(guān)鍵的環(huán)節(jié)，通過土地經(jīng)營產(chǎn)生的利潤能有效彌補公益性項目投資所產(chǎn)生的資金缺口。
（六）放開金融領(lǐng)域，實現(xiàn)金融與城投的有序?qū)?/h3>
隨著各地資本市場的不斷完善，很多城投企業(yè)都積極尋求和金融企業(yè)的合作，開辟了新的融資模式。如，上海城投與泰康資產(chǎn)管理公司共同發(fā)起設(shè)立了“泰康-上海水務(wù)債權(quán)計劃”，向保險公司定向募集了資金20億元，這是經(jīng)中國保監(jiān)會批準(zhǔn)的第一個完成資金募集的保險債權(quán)計劃。政府應(yīng)適當(dāng)放開對金融領(lǐng)域的限制，實現(xiàn)與城投的有序?qū)樱M一步拓寬融資渠道。
首先，應(yīng)允許各地城投公司可靈活采 用 BOT （Build-Operate-Transfer）、PPP（Public-Private-Partnership）等方式進行融資。
其次，通過公司下屬經(jīng)營性資產(chǎn)重組上市融資、信托融資，或成立新項目公司進行項目融資等方式，進一步拓寬融資平臺。此外，應(yīng)該給予城建平臺更大的發(fā)展空間，讓其獲得多渠道融資模式。政府可以引導(dǎo)城建平臺積極爭取預(yù)算外的投入以及政策方面的支持；讓其積極爭取國家開發(fā)銀行及國外銀行亞行、世行的優(yōu)惠貸款；還可以通過增量引入、增資擴股等方式進行融資。★
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