我國地方政府機構大部制改革的理性思考

陳心香

（華僑大學 公共管理學院，福建 泉州 362021）

我國地方政府機構大部制改革的理性思考

陳心香

（華僑大學 公共管理學院，福建 泉州 362021）

大部制改革是適應中國社會主義市場經濟發展的需要，全面推進政府轉型的重要舉措，是我國深化行政管理體制改革和構建服務型政府的重要環節。地方政府機構的大部制改革經過幾年的探索，已邁入改革的攻堅階段。文章基于對我國地方政府機構大部制改革經驗和現狀的反思，指出大部制改革的策略與方法、大部制的監督機制、配套改革措施是現階段大部制改革工程的重點和難點，并就此展開對策分析。

大部制改革；策略方法；配套改革；監督機制

2007年10月，胡錦濤總書記在黨的十七大上發表的重要報告中，在堅定不移發展社會主義民主政治部分提出“加大機構整合力度，探索實行職能有機統一的大部門體制，健全部門間協調配合機制。精簡和規范各類議事協調機構及其辦事機構，減少行政層次，降低行政成本，著力解決機構重疊、職能交叉、政出多門問題”[1]。這是我國政府第一次正式提到“大部門體制”，同時明確機構改革是以降低行政成本，提高行政效率為目的。此后，大部制改革成為政界、學術界、新聞媒體和社會公眾所關注的焦點，以深圳、順德、佛山等為代表的地方政府大部制改革試點工程，更是把大部制改革這股風潮推向浪塵。

一、大部制改革的涵義和發展現狀

作為政府職能的載體，行政機構同樣具有政府職能的動態發展性，國內外關于行政機構改革的研究與實踐不勝枚舉。“大部門體制，或者大部制，就是在政府部門設置中，將那些職能相近、業務范圍雷同的事項，相對集中，由一個部門統一進行管理，最大限度地避免政府職能交叉、政出多門、多頭管理，從而達到提高行政效率，降低行政成本的目標”[2]。可見，大部制是一種大職能、寬領域的綜合管理體制，其主要特征可概括為四個字：“大”，即組織規模大、職能范圍廣；“少”，即職能部門少；“合”，即實現行政資源的整合；“協”，即政府機構之間高度協調[3]。

大部制改革是以組建“大部門體制”為目標的政府機構改革，其本質是“實現政府職能有機統一。強調部門與職能整合的有機統一”[4]。大部制改革是我國政府在新的歷史時期，為適應社會主義市場經濟發展的需要，全面推進政府轉型，實現政治體制改革的重要舉措，其以構建服務型政府，為社會提供優質公共服務，促進社會和諧，推動經濟社會穩定發展，維護人民群眾根本利益為根本宗旨。

2000年以來，我國政府機構的大部制改革經過幾年的探索熱潮后，最近似乎進入了冷卻階段。大部制改革已經結束？大部制改革是否已經取得了成功？或者大部制是否已經不適合現實情況的需要而即將退出歷史舞臺？答案是否定的。大部制改革是我國行政管理體制改革的必然選擇，而且這是一條漸近發展的改革之路。根據庫爾·盧恩的組織變革三階段理論，組織變革分為：第一階段是解凍，即創造和形成變革的動力；第二階段是凍結，即指明改變的方向，實施變革，使成員形成新的態度和行為；第三階段是再凍結，即穩定變革階段。[5]據此，今天我國地方政府的大部制改革正處于解凍與凍結之間，即已形成動力卻動力不足，已經有可選方向但卻未全面形成新的態度和行為。這是一個迷惘的時期，原地不動或遲疑就是全功盡棄，回到初始狀態；相反，邁過門檻向前跨一步則是成功的彼岸。因此，我們正處于改革的攻堅階段，是改革任務最艱巨的階段。

二、改革的原則和總體思路

早在正式提出大部制前，國內關于大部門體制的行政體制改革就有過幾年的探索。從 2007年正式提出至今又是幾年明確方向的深入改革，學界、政界關于如何成功實現大部制改革的摸索已經積累一定的經驗。其中，關于大部制改革的基本原則和思路、以及改革的路徑選擇等方面已經基本形成比較成熟的共識。

機構作為職能的裁體，擔負著履行職能的大任。政府機構是保證經濟社會穩定發展的大系統，要對這一大系統進行全盤整合，大部制改革所要面臨的阻力，其復雜性是難于估量的，因此首先必須要明確改革的基本原則和思路。從宏觀上來說，實行大部制改革應堅持與經濟社會發展的實際情況相適應的根本原則。從政府職能與機構設置有機統一方面來說，推行大部制改革應該遵循職能統一、權責一致、關系協調、改革配套的基本原則。大部制改革的復雜性要求改革一定要有一個具體的改革思路，勇于創新、逐步推進，否則改革就可能流于形式，而最終歸于沉寂。總的來說，以政府職能為核心，緊緊圍繞政府職能的轉變，實現政府機構改革，是目前國內學術界普遍接受的改革思路。隨著我國經濟社會的發展，公民意識的增強，政府職能轉變是勢不可擋，在這一背景下大部制改革就要緊緊圍繞經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務這四大基本職能，特別是要以社會公共事物和公共服務供給等重點領域為改革內在依據。在管理方式上，大部制改革要沿著社會化、法制化、科學化的方向發展，繼續對現有政府部門的職能進行解析，理順關系，明確權責，合理分配[6]。根據職能同類以及職能行使的效率相協調的原則進行職能優化與整合，平穩組建“大部門”。

大部制改革的路徑選擇主要是要同經濟發展方式轉變和公共治理模式的發展相適應。我國幅員遼闊、各地區的經濟社會發展水平的差異，決定了改革的方法與路徑選擇必然呈現出多樣化的特征。根據十六大報告中提出的要求，即“按照精簡、統一、效能的原則和決策、執行、監督相協調的要求，繼續推進政府機構改革”，在路徑選擇上，總體還是要遵循職能有機統一，建立決策、執行、監督相互制約又相互協調的權力機構和運行機制，再配以定點試驗、分區推進及普及推廣的“改革老三步”走，選準方向，逐步推進。

實踐證明，上述改革的原則與思路符合我國國情，是行得通的。深圳作為改革開放的窗口，是國內市場經濟體制最為完善的地區，這先進性在政治層面的發展階段也已有所體現。經過多次機構改革和試探，深圳政府機構從31個政府部門調整為16個“委”、“局”、“辦”，精簡幅度近三分之一。按照決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的思路，深圳的改革將政府機構設置為委、局、辦三個層次，部門的整合大大地提升了政府的工作效率。作為我國創新行政管理體制改革的主要試點之一，深圳的大部制改革所取得的成果必將成為我國大城市行政體制改革的典范。順德在大部制改革中大膽合并的探索也將為我國 2700多個縣、區的機構改革提供借鑒，為我國行政體制改革的全面推廣做出積極的貢獻[4]。在公眾輿論中探索的大部制改革之路，雖一波三折并不平坦，但其所產生的帶動與幅射作用卻是難以估量的。改革的經歷不僅使公務人員積累了經驗，而且也讓廣大公眾形像感受和認識大部制機構改革，從而增強公民意識、促進政治民主化，對我國公共治理模式的形成產生巨大的推動作用與影響力。

三、改革攻堅階段的重點和難點分析

大部制改革并不是簡單地加加減減的事，機構的重組、人員的削減都只是改革的手段。大部制改革，可以說是與經濟發展方式的轉變直接相關，其本質是要實現政府轉型，實現部門利益的突破，加強宏觀調控與市場監管，做好社會管理與公共服務的統一。

我國經濟社會所發生的重大變化，這使得在履行政府職能過程中的行政機重新面臨著三大壓力：首先，社會關系日趨復雜化，政府管理事務的不穩定性與復雜性加大；其次，公眾對政府的決策、執行、監督的行政效率提出了更高的要求；最后，公民主權意識不斷加強，對行政過程的參與意識也比以往任何時候都高。在這三大壓力下，地方政府的大部制改革所面臨的難點與阻力必然更加復雜化，更具艱難性。筆者認為，大部制改革的策略與方法、大部制的監督機制以及配套改革措施是現階段我們要特別關注的重點也是難點，只有科學地、優先處理這三方面的問題才能暢通我國地方政府大部制改革的前進道路。

第一，大部制改革的策略和方法。部門的合并重組及人員構成的變動是職能轉變的邏輯行為，由此導致的利益格局變化是既得利益者所擔憂的。如果預期收益率低于服從改革的成本，這種擔憂就會形成改革的最直接阻力。如何將各部門利益的犧牲降到最低, 如何使各部門便于接受，這是大部制改革過程中的最棘手的現實問題。不能有效協調各部門的得失，合理分流冗余人員，行政機構改革就很難能走出“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”的循環怪圈，大部制改革也就離它的初衷漸行漸遠。

第二，大部制的監督機制。機構大、職能廣是大部制的一個主要特征，合并過程中，如果不能對權力進行有效的約束和監督，大部制改革反而會形成更加強大的利益聚合體。按監督執行主體的不同，可分為內部監督和外部監督，內部監督主要指來自行政系統內部的監督，而外部監督主要指人大、司法、媒體、公眾等的監督。我國向來就有注重內向的自修傳統，在行政管理上對內部監督的傾向也充分體現這一傳統。然而，不論是公共選擇理論或現實社會現實都不缺內部監督的乏力現像的存在。另一方面，我國長期存在的各種行政依賴現象、松散的監督體制等問題，也使得來自外部的監督對行政過程卻總顯得很“不給力”，且往往只是在出現嚴重后果時才略有所為，缺乏有效的事前監督機制，治標不治本的問題一直存在。

第三，關于配套改革的問題。大部制改革既涉及機構責任領域的轉變，機構性質的轉變，又涉及管理方式與思維觀念的轉變。從更深層次來看, 大部制改革的思路和方向還涉及到經濟體制、政治體制、社會體制、文化體制改革的某些關鍵問題。如果沒有配套改革的協調進行，大部制改革很難有大成效。以公務人員的能力培養為例，由于拓寬管理幅度，既增加了部門內部協調管理的難度和運行成本，同時增加部門行政首長的管理權力，這就要求行政首長具備更強的責任意識和更高的管理能力。公務人員是支持新機構有效運行的最基本要素，在改革過程中，就要注重公務人員的能力的培養。完善這些配套措施不僅是改革的要求，同時也有利于形成了積極、有效的改革動力。重構政府權力結構和政府的運行機制，協調各部門之間的關系，完善大部制改革的配套舉措，對大部制改革的成功無疑具有更長遠的意義。

誠如魯迅先生所說，“愈艱難，就愈要做。改革，是向來沒有一帆風順的”，大部制改革亦如此。即使深圳現在所取得的改革成績，也是沖破重重阻力才獲得的。早在 2003年，深圳市在廣東省十屆人大一次會議上就宣布，其即將成為中國惟一推行“行政權三分”試點改革的城市，然而由于“規劃中決策部門的級別較高，其數量也越協商越多。實際操作上面臨機構撤并、部門定級等阻力，改革無果而止”[7]。直到2009年5月國務院正式批復《深圳綜合配套改革試驗總體方案》，深圳的機構改革才跨上新的里程碑。同樣，在順德的大部制改革也面臨著部門協調困難，機構定級等等阻力。改革之路總是不容樂觀的，改革也不可能“畢其功于一役”，要取得機構改革的成功要求管理者緊緊圍繞政府職能轉變，具備前瞻性的管理能力，“應變地采用全新的思維方式面對所遇到的一切問題”[8]。

四、當前破除地方政府機構大部制改革困境的現實路徑選擇

改革并不是一帆風順的，面對如火如荼的地方政府大部制改革，我們必須理性思考、認真對待。針對當前地方大部制改革的重點和難點，我們必須認真厘清思路，沉著應付，注意改革的系統配套。

第一、在改革的策略方法上，注重自上而下結構調整與自下而上全面的職能轉變相結合，在部門重置中先人員分流后機構合并的策略，采取循序漸進的步伐，為深入機構改革創造前提條件。綜觀中央和各地方政府的大部制改革試點情況，政府組織結構的重組帶來的人員的分流成為當前比較難跨過的門檻。首先，實現政府組織結構的科學化和行政流程的規范化。在信息技術高速發展的社會，扁平化組織形態因其能更加迅速、可靠地實現信息的傳遞與利用，符合管理服務對象多樣化的需要，已經成為當代政府組織結構的基本趨勢。關于政府組織結構的優化，學者許淑萍在《地方政府大部制改革的組織結構設計》中提出的觀點是值得我們借鑒。地方政府大部制組織結構主要包括部門結構、層級結構和權力結構。優化政府組織結構就要從優化政府職能結構入手進行部門結構設計，按照扁型形態模式進行層級結構設計，按照決策、執行與監督相對分離的原則進行權力結構設計。大部制政府的組織結構設計，是三種結構設計的有機結合、協調統一[9]。政府行政流程的再造要以實現顧客的“零消費成本”為導向，最大限度地滿足“顧客”的需要，繼續深化對行政審批項目和流程的調整。因此，在政府行政流程的設計過程中，深入了解公眾的需要，廣泛征詢公眾的意見。其次、人員的合理分流。要減輕被調整人員的憂慮、化解阻力，就要提高被調整人員的預期收益率：一方面要建立合理的補償機制，提供競爭上崗的平臺，減輕被調整人員的失落感；同時，要充分發揮媒體的作用，在全國范圍營造政府堅決的改革態度，鼓勵被分流人員主動打破“官本位”思想的束縛，促使他們積極面對分流后的職業規劃。

第二，配套改革的協同作用，將大大提高大部制改革的整體效應。首先，以解放思想、轉變思維方式為突破口，注重對公務人員公共行政理念和工作能力的培養。面對日趨復雜、瞬息萬變的社會事務，政府必須具備及時應對、協調內外部矛盾，創造性地快速解決的能力。要做到這一點，關鍵要建立一支高素質的精英團隊及能夠因地制宜地解決問題的負責任的公務人員，同時，要求行政首長具備高超的管理協調能力，擁有對經濟社會發展中潛在變量的前瞻性的把握能力。其次，加強制度的建設與創新工作方式。一方面培育有效的社會公共組織，與政府共擔社會事務，完善公共服務體系；另一方面，要深化財政體制改革，實現社會資源的合理配置。要從制度上理清財權、權職問題，正確處理政府與社會，政府與市場等問題，具體如干部制度問題、中央與地方關系、黨的機構設置與政府的大部制的對接問題，政府部門與社會服務機構對接問題等。這些問題既是影響大部制改革的因素也是大部制改革系統的重要組成部分，“只有這些相關因素與大部制改革協同推進、協調發展，才能為大部制改革創造良好的社會環境和再造基礎”[10]。因此，大部制改革要根據社會發展的需要，以系統的協同原理為指導，協調各種配套措施的有序進行，以保證大部制改革系統的有序、有效地發展。

第三，有效的監督機制應該是多元主體共同參與、相互制衡的。要真正確立起權力的結構性約束機制，就要對機構功能進行整體分化。只有把政府的決策、執行和監督三大職能分開，相互協調相互制約，才能形成良好的權力運行機制和制衡機制，達到提高行政效能的目標。加強監督法與行政問責機制的建設，加強人代的監督力度和主動性。行政機構的內部監督雖然在一定程度上能夠對內部人員形成一定的約束作用，然而，不論是公共選擇理論還是集體行動的邏輯，又或是行政管理的實踐歷程都證明, 對公權力的制約, 最有效的還是來自外部的監督。要充分發揮外部監督的作用，就要確實落實政務公開制度，暢通社會的參與渠道，創新科學有效的參與方式，充分利用輿論媒體這個“無冕之王”的有效監督與引導作用。

大部制改革是一項艱巨而復雜的系統工程，不是短期可以完成的項目。不論是改革者或是社會大眾，都應該時刻保持冷靜思考和積極謹慎的態度面對改革過程中的各種情況，畏難茍安,不進則退。在改革探索過程中，要以科學發展的態度，勇于借鑒償試的同時又充分考慮改革模式的適應性問題，

不僅要做好事前的調研工作，對轉變后可能遇到的一切問題都要有全盤的考慮和有效的應對措施。改革需要有勇氣也要有實力，只有具備了戰略眼光和全局性的管理能力才能順利應對改革中的各種情況，持之以恒，并最終實現改革的目標。

[1]胡錦濤.高舉中國特色社會主義偉大旗幟,為奪取全面建設小康社會新勝利而奮斗—在中國共產黨第十七次全國代表大會上的報告[M].北京:人民出版社,2007.

[2]汪玉凱.大部制改革:從“九龍治水”到“一龍治水”[N ].北京日報,2007-12-18.

[3]張創新,崔雪峰.當前中國大部制改革研究述評[J].成都行政學院學報,2009(4):4-7．

[4]樊建飛,李菩菩.地方政府大部制改革比較分析[J].當代社科視野,2011(3):8-12．

[5]王崴,蘆青,宋繼文.組織變革不同階段的領導風格特點—我國國有大型企業的多案例分析[J].管理學家,2010(5):3-15．

[6]卓越.比較公共行政[M].福州:福建人民出版社，2003:126．

[7]李靜睿.深圳有望啟動“行政權三分”逐步撤銷區級政府[EB/OL].www.e23.cn，2009-5-25．

[8]加里斯·摩根.駕御變革的浪潮:開發動蕩時代的管理潛能[M].北京:中國人民大學出版社,2002:48．

[9]許淑萍.地方政府大部制改革的組織結構設計[J].行政論壇,2010(3):31-34．

[10]唐曉英.論地方政府實行大部制的難點及解決路徑[J].理論探討,2010(1):32-35.

The rational contemplating and study on super-ministry reform of Chinese local government

CHEN Xin-xiang
(School of Public Management, Huaqiao Univ., Quanzhou 362021, China)

With the developing of Chinese socialist market economy and the promoting of the government transition，government organization required to take the reform of super ministry system, which is the important step in the process of deepening reform of administration management systems and good for the building of a service-oriented government. The reform of super ministry system has been explored for years and it is now at its crucial stage. After recollecting the experiments of discovery, the reforming strategy, supporting measures of reform and the supervision mechanism are considered as the most important and hard points at this stage. They will be analyzed in the following.

reform of super ministry system; strategy; supporting measures; supervision mechanism

D63

A

1673-9477（2012）01-0038-04

2011-10-17

陳心香（1982-），女，福建漳州人，碩士生，研究方向：地方政府公共管理理論與方法研究。

[責任編輯 王云江]