服務型政府的理論基礎及現實動力

李瑞存

（淮北師范大學 政法學院，安徽 淮北 235000）

服務型政府的理論基礎及現實動力

李瑞存

（淮北師范大學 政法學院，安徽 淮北 235000）

與傳統管制型政府截然不同，服務型政府將“公共服務”作為其職能設計的核心。政府不再是高高在上、指手劃腳的管制者，而應逐漸成為平易近人、腳踏實地的服務者。服務型政府具有市場經濟、公民本位、公共服務、高效行政等特點。我國服務型政府應該以馬克思主義代表制思想、新公共管理理論、群眾路線理論、黨的最新理論成果等為其理論基礎。社會主義市場經濟的發展、行政體制改革的持續推進、知識經濟和信息革命以及國外重塑政府運動的影響等構成我國服務型政府建設的現實動力。

服務型政府；代表制；公民本位；政府重塑

一、服務型政府的內涵及其特征

（一）服務型政府的內涵

在市場經濟條件下，政府與企業、公民之間不應該是自上而下的控制與自下而上的依附關系，而應是一種平等的交換與共存關系，政府的核心職能是回應社會公眾的需求，提供公共服務，服務精神應該成為二十一世紀政府行政管理活動的靈魂。正是在這樣的背景下，我國學者在本世紀初提出了構建“服務型政府”的主張。

所謂服務型政府，是指“在社會民主秩序的框架內，在公民本位和社會本位的理念指導下，以為公民提供優質、高效的公共服務為宗旨，并勇于擔責的現代政府形態。”[1]為公民服務，反映公民的意愿，是服務型政府的追求目標，也是政府存在本身的應有之義，而非政府對公民的“恩賜”。無論是從政府的起源還是從政府得以存在的基礎看，政府的價值都在于為公民提供服務，否則政府就失去了存在的意義和價值。

（二）服務型政府的基本特征

1.服務型政府以市場經濟為其經濟基礎。社會主義市場經濟體制的確立，除了要求市場要放開、企業要搞活以外，政府的管理理念和行政體制也必須進行相應的變革，改善政府在社會經濟社會中的地位和作用，逐步打破“官本位”和“管本位”思想，努力構建科學的行政觀和政績觀，建設與社會主義市場經濟相適應的服務型政府。政府應該在充分了解和尊重經濟規律的基礎上，盡量運用經濟手段間接地干預和調控經濟，而不是像過去那樣運用直接的行政命令來進行調控。政府在市場機制不能發揮作用的公共物品、公共服務供給及社會管理等領域，必須承擔自己的責任，明確政府和民眾是公共服務的提供者與接受者的關系。政府還應該將私營部門和企業成功的經驗借鑒到公共部門，引入競爭機制和效能機制，強化透明公開和顧客導向等服務理念。

2.服務型政府以公民本位為其本質特征。服務型政府要實現由政府本位向社會本位、公民本位的根本性轉變，政府的公共管理將在公民本位和公民意志居于決定性地位的前提下進行，其施政目的必然是指向公共利益最大化而非政府利益最大化。也就是說，服務型政府實現了對傳統管制型政府中政民關系的顛覆性變革。政府以為民服務為宗旨，而且必須對公民的服務要求做出前瞻性的回應，這一過程必然要求公眾的參與，而隨著社會的發展和民主意識的提高，公民也越來越不甘心做被動接受管理和服務的消極客體，而是要求積極主動地參與到公共事務的治理中來。也就是說，政府提供什么樣的服務，怎樣提供服務，不是取決于政府的意志，而是最終取決于公民的意愿和要求。

3.服務型政府以公共服務為其核心職能。政府行政管理的實質就是利用社會和公眾賦予的權力維護社會秩序，維護整個社會的利益，為公共利益服務的過程。而且中國政府一直以來都把“全心全意為人民服務”作為自己的工作宗旨，因此，在政府職能轉變的大背景下，公共服務理應成為我國政府的核心職能和價值取向，服務理念應該貫穿政府活動始終以及一切政府活動中。雖然政府不是公共服務唯一的提供者，但由于其非排他性和非競爭性，公共服務仍舊是政府的核心職能所在，是政府當仁不讓的責任。政府存在的目的就是為了滿足公共需求，盡可能為公眾提供優質高效的公共服務是服務型政府的價值所在。

4.服務型政府以行政效率為其基本目標。追求效率是行政活動的本質要求，也是政府活動追求的基本目標。服務型政府應該根據社會發展的需要，為公民和社會提供更為及時的、更為優質的服務，這一切都必須建立在行政效率的提高上。行政效率的高低，是衡量政府行政管理活動成功與否的一個重要標準，也是檢驗政府能力和行政管理科學化水平的一個重要標準，同時也是服務型政府區別于傳統政府的重要特征之一。

二、服務型政府的理論基礎

（一）馬克思主義代表制思想

馬克思在極力批判資產階級代議制這種政權組織形式種種缺陷的基礎上，提出了能真正代表公民意志的政權組織形式——代表制。他認為代表制是“通過人民自己實現的人民管理制”。代表制把權力從壓制人民、管制社會的力量變成了人民實現自我民主管理的力量，人民群眾通過選舉自己的代表組成自己的力量去代替壓迫他們的有組織的力量，這是人民群眾獲得社會解放的政治形式，這種政治形式取代了被人民群眾的敵人用來壓迫他們的假托的社會力量[2]。在以代表制為基礎的政權組織體制下，權力重新回到人民的手中，實現了多數人對少數人的統治，真正體現了國家的一切權力屬于人民。

馬克思主義代表制的思想本質就是公民是國家及社會的主人，而由人民選舉產生的政府及其工作人員是為公民服務的“公仆”，這一核心思想與服務型政府公民本位的基本價值定位是完全一致的，因此，馬克思主義代表制思想成為服務型政府基本的理論基礎。

（二）新公共管理理論

如何確保行政領域的民主、如何保證政府的行政行為是公民意志的反映，在這一研究背景下，新公共管理理論應運而生。

新公共管理理論是關于如何管理公共部門的最新的范式變革，它最初發源于英國，后通過美國、澳大利亞等國，擴展到全球。雖然新公共管理運動在各國的發展進程不一，改革和政策選擇的側重點也有所不同，但其基本訴求涵蓋如下內容：第一，主張對政府和市場的關系進行重新定位，通過政府部門的市場化的制度設計，引入競爭機制，以改善政府提供公共服務的質量和效率。第二，主張重新整合國家和社會的關系，以多種組織形式生產和提供公共物品和服務，逐步形成公民組織、民營機構與政府共同承擔公共管理的責任，實現多主體的合作與共治。第三，主張對政府組織的運行方式和運行機制進行根本性的變革，把高度集權的、官僚主義盛行的組織結構轉變為分權的、扁平的、民主的組織結構。第四，主張強化政府的核心競爭力，建立一個具有高度民主法治、責任與回應以及高效透明的政府管理體系，要求政府能夠以主動、靈活和低成本的方式實施管理行為，有力應對行政環境的變化，實現政府管理的使命。新公共管理理論為我國建立以公民為本位的服務型政府奠定了現實的理論基礎[3]。

（三）群眾路線理論

首先，人們群眾是歷史的主體，是歷史的創造者。常言道，水能載舟，亦能覆舟。沒有人民群眾的支持和擁護，黨的執政地位就不穩固；沒有人民的參與和貢獻，我們不可能取得舉世矚目的偉大成就。我們黨提出的各項重大任務，沒有一項不是依靠廣大人民群眾的艱苦奮斗來完成的。因此，在處理政府與公民之間的關系時，應該做到公民是國家和社會的“根”和“本”，公共管理要以公民為本位，公民意志將在公共管理中居于決定性地位。其次，全心全意為人民服務是黨和政府的唯一宗旨。自古以來，得民心者得天下，全心全意為人民服務，也是由我們黨和政府的性質和歷史使命決定的。這為構建以公民為本位的服務型政府提供了直接的理論支撐。

（四）黨的最新理論成果

關于執政黨和人民之間關系定位的問題，實質就是要回答黨與人民的關系中，到底是黨“大”還是人民“大”，到底是黨本位，還是人民本位，到底是黨的意志處于決定性地位，還是人民的意志處于決定性地位的問題。“三個代表”重要思想給出了答案，黨是人民利益的代表，人民才是“根”和“本”。人民的意志始終處于決定性的地位，執政黨的一切政策和工作都要從人民的利益出發，以維護最大多數人民群眾的利益為目標。

科學發展觀的核心是“以人為本”，就是要求發展為了人民，發展依靠人民，發展成果由人民共享。真正貫徹落實科學發展觀，就必須大力推進政府職能重心的轉移：從以政治統治為中心向以社會管理和社會服務為中心。構建服務型政府理論的明確提出并被寫入各級黨委和政府的工作報告，正是實踐科學發展觀的一個具體表現。“三個代表”重要思想和科學發展觀都集中體現了公民本位和公民利益至上的原則，構成了服務型政府的最新理論基礎。

三、構建服務型政府的現實動力

（一）社會主義市場經濟的發展是建設服務型政府的經濟動力

經濟基礎決定上層建筑，“一切政治變革和社會變遷的最終原因，不應該到人們的意識中，到人們對永恒的真理和正義的日益增進的認識中去尋找，而應該到生產方式和交換方式的變更中去尋找；不應當到有關時代的哲學中去尋找，而應當到有關時代的經濟學中去尋找”[4]。傳統計劃經濟體制下，人們習慣了政府的全能管制模式，“官管民、民服官”的思維模式在我國社會中可謂是根深蒂固，甚至已內化為社會公民所接受的整體情結。但隨著我國社會主義市場經濟體制的確立和逐漸完善，政府職能重心逐漸由社會統治向提供公共服務轉移。在社會主義市場經濟下，只有加強服務型政府建設，市場配置資源的基礎性作用才可能發揮出來；只有構建服務型政府，實現政府的真正轉型，才能有效推進我國市場化進程，進而促進我國經濟發展模式由政府主導型向市場主導型轉變，才能為市場經濟的良性運行提供政治保障[6]。因此，構建服務型政府不僅是我國社會主義市場經濟健康發展的有力保障，更是我國社會主義市場經濟進一步發展的必然要求。

（二）行政體制改革是建設服務型政府的邏輯動力

適應經濟體制改革的要求，深化行政體制改革，必須進一步轉變政府的經濟職能，其重點就是要糾正計劃經濟體制下形成的政府職能越位、缺位、錯位等問題，應該重新確立計劃與市場、政府與社會及公眾的關系。一方面，應該深化政府行政審批制度改革，減少政府對微觀經濟的直接干預。另一方面，創新政府管理方式，促使政府從“傳統管制型”向“現代服務型”的轉變，切實履行政府的職責，避免管理出現“真空地帶”，政府應該把主要精力放在宏觀調控、市場監督和提供公共服務、公共產品上。唯有如此，才能真正解決政府管理“失位”問題。可見，行政體制改革的邏輯發展和必然要求就是要建設適應經濟社會發展需要和人民群眾要求的服務型政府。

（三）知識經濟和信息革命為建設服務型政府提供技術動力

首先，知識經濟對政府職能及其實現方式提出了轉變要求。知識經濟要求更加有效地利用已有知識和人的智慧所創造出來的新知識來促進經濟增長和社會進步，于是人才成為二十一世紀最寶貴的財富，傳統的管制型政府模式由于壓抑了人的創造性，已不符合知識經濟社會的要求。而服務型政府能夠營造一個適應創新型人才發展的社會環境，培養大批的科技創新人才，為經濟的可持續發展提供全方位的優質服務。其次，信息革命為改變政府行為方式，提高服務效率創造了條件。隨著信息革命的進展以及網絡的普及，打破了長期以來政府對公共信息的絕對壟斷地位，為公眾廣泛深入、普遍參與公共管理活動提供了便利。另外，信息技術也提高了政府管理的技術水平，為打造服務型政府提供了技術支持。

（四）全球重塑政府的浪潮是建設服務型政府的外在動力

國際范圍內政府改革的浪潮，醞釀于20世紀80年代初，并隨著美國“重塑政府運動”以及英國“公民憲章運動”的展開，掀起了構建新型服務型政府的浪潮。縱觀美、英、法、韓、新加坡等國政府重塑的經驗，可以看出，放松政府對經濟的管制，轉變政府的職能，建立企業型、電子型政府，以顧客為導向、以公民為導向，以公共服務為核心，建立政府績效評估體系等是其共同特點。可見，放松管制，強化政府的公共服務職能在世界范圍內已經成為一股不可逆轉的潮流，這成為我國建設服務型政府的外在動力。

（五）構建社會主義和諧社會是建設服務型政府的社會動力

構建社會主義和諧社會的重大決策體現了黨的意志和廣大人民群眾的根本利益和共同愿望。但是城鄉差距和貧富差距拉大、分配不公、就業壓力增大、社會保障缺失、環境污染嚴重等現實問題，影響了社會主義和諧社會的構建。而公共服務是實現社會公平穩定的基礎，發揮著極其重要的社會矛盾“緩沖器”的作用。因此，為了順利推進社會主義和諧社會的建設，必須加強服務型政府建設，向社會提供更多的優質服務、更多地解決民生問題，促進社會公平和正義的實現，只有這樣才能調動廣大人民群眾的積極性，為經濟發展和人民生活創造更好的環境，使全體人民共享改革發展成果。

[1]劉星.服務型政府：理論反思與制度創新[M].北京：中國政法大學出版社，2006.

[2]馬克思，恩格斯.馬克思恩格斯選集(第二卷)[M].北京：人民出版社，1972.

[3]黃榮健.公共管理學[M].北京：社會科學文獻出版社，2008.

[4]馬克思，恩格斯.馬克思恩格斯選集（第三卷）[M].北京：人民出版社，1995.

[5]趙愛英.構建公共服務型政府的必然性和路徑選擇[J].天水師范學院學報，2007（6）：49-50．

The theoretical basis and realistic power of service-oriented overnment

LI Rui-cun
(College of Law and Politics，Huaibei Normal University， Huaibei 235000，China)

Different from traditional control-oriented government, service-oriented government make “public service” as its core functions, Government is no longer the superior regulator, but should gradually become the service provider with approachable and down to earth attitude. Service-oriented government characterizes with market economy, citizen-oriented, public services, efficient administration and so on. Service-oriented government is based on representation from Marxist thought, new public management theory, mass line theory,Chinese Communist Party's latest theoretical results and so on. The realistic power of the service-oriented government is from the development of market economy, promotion of administrative reform, knowledge-based economy and the information revolution, as well as influence of foreign government remodeling.

service-oriented government；representation；citizen-oriented; government remodeling

D63

A

1673-9477（2012）01-0042-04

2011-11-19

淮北師范大學2012年度校青年科研項目；2011年安徽省高校思政課建設工程之“概論”課程省級教學團隊建設項目（編號：2011SZKJSGC8-8）

李瑞存（1980-），男，安徽合肥人，講師，碩士，研究方向：行政管理。

[責任編輯 王云江]