英國能源監管優化項目實踐、經驗及其啟示

王 偉，黃 樂

（華北電力大學 人文與社會科學學院，北京 102206）

●能源與環境問題研究

英國能源監管優化項目實踐、經驗及其啟示

王 偉，黃 樂

（華北電力大學 人文與社會科學學院，北京 102206）

監管優化作為監管改革發展的新階段日益在國際監管領域獲得共識，逐步成為新的治理工具選擇。為確保能源安全和低碳發展，英國在能源領域開展了監管優化項目，通過精簡行政規章、加強監管影響評估等手段，逐步形成了監管優化文化。積極借鑒英國能源監管優化經驗，有助于我國進一步完善能源監管體系，保障能源可持續發展。

能源監管；監管改革；監管優化；成本效益分析

世界各國經歷了強化監管、放松監管、適度監管的循環，這不是簡單的概念轉換，而是時代發展賦予監管主體與時俱進的責任。為擺脫能源領域長期監管無效局面，減少民眾批評，英國政府要求能源監管機構在能源政策與監管框架的共同作用下保證能源安全與多樣化發展，保障能源供需平衡和協調發展。1997年，英國政府啟動了監管優化（better regulation）項目［1］，在能源監管實踐中充分利用優化原則，取得了顯著的監管成效。

一、英國能源監管優化項目簡介

（一）英國能源監管優化項目背景

英國能源市場領域效率監管缺失，成本效益結構不合理等因素造成了能源監管趨向失效，導致能源市場缺乏活力與投資驅動，整個能源系統趨向疲軟。為確保能源系統健康運行，英國政府啟動了能源監管優化項目。能源監管優化的主要手段是通過對現有能源監管規章進行精簡，合并或取消的方法，加強成本效益分析，使監管在更為有效的模式下運行。參與的對象包括能源監管機構、其它政府部門和工業項目組以及公眾等。項目通過監管主體與投資者的雙邊會議、討論會、市場區域論壇、書面材料交流、網絡資料和信函等方式進行交流反饋。能源監管機構還組織能源工業跨區域的大規模討論會，以便更多的宣傳能源監管優化項目的意義，以便監管優化活動取得共識，監管政策更有效地被執行。

（二）英國能源監管優化項目目標

能源監管優化是英國提高能源領域生產率和競爭力的重要舉措。有效的監管框架，精簡的監管規章、低廉的監管成本能促進能源安全多樣化發展和環境保護。因此，能源監管優化的目標如下：其一是精簡規章制度，降低監管成本。精簡規約為市場帶來活力，減少大量不必要的行政程序和繁文縟節，降低監管成本。其二是形成可持續發展的能源競爭性市場，保護公眾利益。保護公眾利益是能源優化監管始終追求的目標，優化監管的核心在于確保監管確有必要且有效益才設立。

（三）英國能源監管優化的原則

監管優化原則是監管改革戰略能夠有效執行的綱領和基石。這些原則已成為當前監管決策領域共同遵循的準則，同時也對監管機構的立法框架產生深遠影響。

1．透明性原則（transparency）。透明性原則要求通過正式或非正式咨詢，以更綜合的方式解釋其決定，將公共開支及信息透明化，接受公共問詢。

2．適當性原則（proportionality）。適當性原則要求監管政策目標不能只以監管自身為考慮點，要兼顧效益與成本。只在有必要條件下，監管機構才能設立監管。監管必須保證政策方案與補償方案要與潛在風險形成適當比例。

3．問責性原則（accountability）。問責性原則要求監管機構必須對其監管政策作負責任的解釋，并按能被有效判定的標準接受公眾監督，保證公平、有效的投訴機制及上訴程序的完善。

4．一致性原則（consistency）。一致性原則要求統一監管規章與標準，防止政策沖突，節約監管成本。對監管者和被監管者而言，為使監管穩定持久，必須在監管過程中保持其政策的一貫性。

5．目標性原則（targeted）。目標性原則要求監管機構以完成監管任務為目標，隨時依據不同的監管對象調整監管政策及其執行力度。

二、英國能源監管優化項目的具體實踐

區別于以往的能源監管改革，英國能源監管優化致力于最廣泛的部門間合作，同時與很多能源企業、利益相關者就具體監管問題進行磋商。廣泛的部門合作可以避免職能重復，有效協調各部門利益矛盾，確保監管政策被有效執行。

（一）英國貿工部的能源監管優化

英國貿工部（DTI）成立于1621年。隨著貿工部的重組與整合，能源監管職能范圍不斷擴大。2007年，貿工部分拆成兩個部：行業、企業與監管改革部（BERR）和創新、大學與技能部（DIUS）。其中行業、企業與監管改革部（BERR）下屬的能源局負責能源監管職責。2008年3月根據時任首相命令，內閣新成立了能源和氣候變化部（DECC）該部接管了行業、企業和監管改革部下設的能源局的所有職能。其目標是確保能源安全有效，使英國成為低碳經濟國家。貿工部尤其是能源與氣候變化部成立后從總體上開展的監管優化措施有：第一，以能源監管優化五大原則為準則審查監管規章，將監管優化融入決策過程。第二，減少繁雜的規章條文數量，降低行業的行政負擔。第三，開展監管影響成本效益分析，保護公眾、消費者和雇員及組織團體利益。該部監管優化的具體實踐如下：

1．電力監管優化。為了進一步提高電力行業管理效率和監管效益，貿工部在如下幾方面作了優化。第一，審查電力經營特許規章。從審查分布式發電工作著手，加大聽證力度，然后對電力經營特許制度進行審查并簡化規章，使電力協調發展在制度上實現一致。第二，完善能源發展規劃制度，為維護和發展能源基礎設施建立了強有力保障。比如為電站提供更有效的公共調查程序，允許公司對架空線路等小工程自行設定規則等。第三，加強政府相關部門合作，減少政策沖突。如小規模熱電聯產問題，通過各種激勵手段使電力生產實現多樣化。

2．石油和天然氣監管優化。英國在2005年已成為石油和天然氣進口國。為保障英國的能源供應安全，貿工部采取了一系列監管改革優化政策。在油氣上游部門貿工部采取的方法有：第一，逐步完善上游部門的信息收集機制。第二，加強特許經營規章審查，完善資金審查機制。資金審查涉及到具體活動的付款問題，如許可證的收費等，在減少許可規章的同時也減少了企業的負擔。第三，加強與英國海洋作業協會的合作，不斷簡化工作流程，激勵中小企業對英國的能源安全做出自己的貢獻。在油氣下游部門，進一步加強石油庫存制度監管，以保證在全球石油供應受到干擾和威脅時，滿足國內原油供應，加強市場信心。

3．煤炭監管優化。煤炭占英國三分之一的發電能源消費份額。在天然氣價格高漲時期，煤炭將為總發電燃料提供二分之一的保障。2008年，英國的天然氣價格不斷上漲，煤炭作為重要的能源，支撐著英國能源供應系統。煤炭監管優化如下：第一，擴大煤炭管理局的職權范圍。第二，適時整理煤炭規約文書，合并或廢除一些造成行業負擔的規約。采用成本——效益分析方法，將規約文書進行整理，確保其適時更新，第三，厘清煤礦長期租賃問題，明晰產權關系，確保煤炭運營商及礦業公司穩定的收益預期。

4．核能監管優化。核能為英國總發電量提供了20%的燃料來源。貿工部在能源監管優化中對核能發展關注的是其規劃和審批。英國的核電站不采用國際標準進行審批，而是運用自己的審批程序。這對行業而言需要花費更多的時間和成本。貿工部將這些問題納入審查范圍，力求簡化其程序，為行業發展提供了便利。

（二）英國天然氣和電力市場辦公室的能源監管優化

天然氣和電力市場辦公室（OFGEM）是英國的獨立能源監管機構，一直致力于能源監管優化的發展并取得巨大成就。首先，在人力資源方面不斷實現雇員的多樣化，截止到2009年，其雇員隊伍有“0．6%的殘疾人，44%的女性，在經理隊伍中有41%的女性，在高級服務成員中女性占29%，少數民族人員占雇員總人數的17%，占高級服務成員總數的11%。”［2］其次，能源監管優化項目的啟動使35%的文件轉變為更易閱讀的無紙文件、并開通了網站。第三，以保護消費者利益為根本目標，不斷整合或簡化電力和天然氣的監管條例，通過公眾咨詢提高了政策執行透明度，促進了市場競爭，使能源監管成本不斷降低。OFGEM在監管優化過程中將電力和天然氣供應許可證的規章數量由原來的160頁減少至80頁，使市場競爭者跨越繁冗的規章障礙，進一步促進了競爭。第四，OFGEM加強所有工作的成本控制。將2005年6月至2009年10月的開支增長率設定在零售物價指標（RPI）的3%以下，按照這個標準，到2010年OFGEM的監管成本能節省500萬英鎊。

1．電力監管優化。為使能源市場實現全面競爭，不斷精簡規則已成為英國天然氣和電力市場辦公室的重要議程。電力是最基本的能源服務，每戶家庭都有平等享受電力服務的權益。OFGEM在監管優化過程中提出了弱勢群體適當保護原則，規定供應商在申請供應許可證時必須提交弱勢群體保護義務的書面材料。在監管優化五大原則的指導下，英國電力工業形成了有效的競爭格局，終端消費者可通過多種渠道獲得電力供應，OFGEM還通過合同形式將其它分散的電力產品直接出售給消費者或供應商。

2．天然氣監管優化。OFGEM對天然氣監管優化采取的措施如下：第一步是廢除或簡化天然氣供應許可證規約，廢除阻礙市場競爭發展的繁文縟節。第二步是審查行業法規及要求，確保許可證管理效用。1986年英國天然氣市場開始實行私有化后，天然氣零售與批發市場已實現自由競爭，并逐漸形成穩定的天然氣產業結構。天然氣消費者可通過多個渠道，自由選擇供應商。近年來，英國對天然氣的需求不斷增加，而北海天然氣產量又不斷下降。“為保證能源供應的安全，OFGEM除了繼續貫徹保護消費者利益的目標外，還致力于在進口天然氣中優化合同管理和談判以獲得更高供應效率。”［3］

三、英國能源監管優化項目經驗及其啟示

隨著經濟的發展，英國能源年消耗量日益增加，開始受到自身能源供應不足的挑戰。英國能源監管優化為英國能源的可持續發展及能源安全做出了卓越貢獻。能源監管優化項目獨特的經驗對中國具有一定的借鑒意義。

（一）英國能源監管優化項目的成功經驗

1．保證監管效果必須精簡規章。能源市場能充分競爭，需要在保護消費者權益基礎上盡最大可能精簡規章，簡化相關程序。在英國能源監管優化項目中，電力和天然氣供應許可證的條例數量被廢除了50%以上。從而降低了能源市場進入門檻，使消費者有更多機會去選擇優質服務供應商。減少規章數量可以減輕官僚作風和政策執行成本，提高了能源供應服務效率。

2．監管可持續發展必須降低監管成本。監管改革必須有利于降低昂貴的監管成本。2007年BERR設定了戰略目標，即到2010年要實現監管成本額度比原來減少凈25%（相當于10億英鎊）。［4］能源優化監管項目作為分支項目也設定了自己的戰略目標，即未來5年內減少監管成本1200萬英鎊，該戰略目標已提前超額完成。OFGEM通過能源監管優化的精簡計劃對其行政成本進行嚴格的控制（不超過RPI指數的3%）；通過監管影響評估（RIA）方法進行有效的成本效益分析、風險分析、社會與環境影響分析，為監管政策的使用或廢除提供了科學依據。

3．監管取得實效需要廣泛的公共參與。在監管優化過程中，公眾咨詢已經成為能源監管優化不可或缺的工具。為了更好的了解公眾需求，OFGEM啟動了消費者至上項目，成為能源監管優化的重要工具。比如RIA為公眾參與能源監管優化項目提供了更多機會，使其需求通過咨詢等活動在決策中得以體現。為鼓勵更多公眾參與能源監管優化項目的咨詢，OFGEM開通了網絡路徑以便公眾能及時對有關政策發表自己的見解。

4．監管優化的首要目標是增加能源供應。確保每個人都能支付得起合理的能源賬單，是每個公民的基本生存權利。保證能源供應的最基本標準是擺脫燃料貧困（fuel poverty），燃料貧困是指消費者需將收入的10%或更多用來支付能源賬單以維持基本的生活系統。［5］英國政府一直致力于減少燃料貧困人口的數量。弱勢群體占燃料貧困人口份額的很大一部分，由于能源價格日益高漲，這些人無法享受平等的能源服務。因此，OFGEM首先從很多方面著手與相關部門合作開展服務弱勢群體的能源活動。其次，OFGEM通過提高能源利用效率，促進能源市場競爭，使能源價格上漲幅度保持在最小范圍。第三，OFGEM采取政策確保所有消費者尤其是低收入者能參與到能源市場中。第四，OFGEM在審查能源供應許可時要求供應商確保弱勢群體能源服務利益。第五，啟動社會行動戰略（social action strategy），針對弱勢群體解決燃料貧困問題。

（二）英國能源監管優化對中國的啟示

1．推進市場化改革，逐步形成競爭性能源市場。英國在監管優化項目中不斷推動了能源市場有序競爭。“推進能源行業的市場化改革是理順能源管理體制、建立有效能源保障體系的前提。”［6］我國受傳統行業管理思想的影響，行政干預色彩較為濃厚，只有推進市場化改革，使能源市場逐步形成競爭態勢，才能從根本上消除“政監不分”局面。首先，推進市場化要遵循“整體規劃、分步實施”原則。電力等能源產品具有自然壟斷屬性，又具有準公共物品的特性，根據我國當前的情況只有循序漸進、分步實施才能保障市場化改革順利進行。其次，轉變政府職能，減少行政審批，規范市場行為。改革現行行政審批制度是能源市場發展的必然趨勢。第三，加快國有能源企業的改革。推進市場化改革重要一步在于改變我國目前國有企業“一股獨大”的局面。要通過產權改革在能源行業領域的上、中、下游產業中帶來有效競爭，保障我國能源市場有序競爭，穩步發展。

2．擴大公共參與，降低監管成本。在監管領域，監管者普遍存在著被利益集團“俘獲”的風險。讓廣大公眾參與監督，可有效降低這一風險。“從治理的理念看，治理的成功實施離不開一個繁榮、活躍的公民社會，離不開政府能夠釋放出公民組織的自主管理能量。公民組織發展和公民積極參與公共事務是治理得以運轉的物質基礎。”［7］因此首先要確立公眾參與有關監管法規廢除、合并的程序性原則。可通過電子網絡、調研、民意調查、聽證會等渠道向公眾征求相關意見，同時在公眾監督下定期審查、整理能源規約，提高能源法規效度。其次要大幅度降低監管成本。英國能源監管優化減少了行政規章，將電力和天然氣供應許可證的條例數量廢除了50%以上，有效降低了監管成本。我國能源管理和監管政策層出不窮，紅頭文件不可勝數，監管成本較高，要以征求公眾意見為基礎，適度減少許可證審批規章數目，降低監管運行成本。

3．推行能源普遍服務制度，保障消費者權益。完善的能源監管體制需要擁有完備的消費者權益保護體系。隨著能源對社會及個人發展的日益重要性，獲得能源服務權已經被逐步納入生存權體系，為此國際社會提出了能源普遍服務（energy universal service）的目標。普遍服務的核心要義是向公民提供均等的機會和同質的服務。［8］英國能源監管優化的首要目標是致力于保護消費者權益。

我國正逐步推進能源行業市場化，有效保護消費者權益是能源市場可持續發展的基本提前。開展能源普遍服務，需要國家制定政策，采取措施，確保公民都能以合理的價格，獲得最基本的能源服務。首先，確保能源市場公平有序競爭。競爭是反對壟斷最有力的方法，也是保護消費者最有效的手段。在天然氣和電力產業中引入競爭，不斷提高非國有成分的比重，打破原先的壟斷格局，使能源供應商以質量取勝，以顧客為導向。其次，政府部門間應通力合作建立有效應對能源價格波動的政策框架。為保證公民能源服務權的獲取，應制度性規定能源供應商必須就漲價進行解釋或者說明，要求他們必須保證弱勢群體的基本能源需求。第三，建立能源監管信息公開機制，完善普遍服務規范。建立信息披露機制，保障消費者自主選擇供應商的權利，規范能源供應商能源服務的基本職責范圍，以法律文本形式明確服務質量標準、違約賠償、爭端解決等問題。第四，開展專項治理，消除能源貧困問題。激勵社會各界參與解決弱勢群體的能源貧困問題，真正實現普遍服務。

［1］Stephen Weatherill．BetterRegulation［M］．London：Hart Publishing，2007：3．

［2］Protecting Energy Consumer Interests Now And The Future： OFGEM Annual Report 2008－2009 ［R ］．OFGEM，2009．

［3］Proposed Corporate Strategy And Plan 2006－2011：Office Of Gas And Electricity Markets，2006：1．

［4］BEER Simplification Plan 2008：Supporting business through better regulation，BERR，2008：3．

［5］Energy challenge：DIT Energy Review a Report［R］．DTI，2006：55．

［6］林伯強．2006年中國能源發展報告［M］．北京：中國計量出版社，2006：292．

［7］朱玉知．公共治理視角中的電力監管改革［J］．管理科學文摘，2007（6）．

［8］呂忠澤，王俊．構建有中國特色的社會普遍服務體系［J］．天津社會科學，2007（5）．

On the Practice，Experience and Enlightenment of British Energy Better Regulation Project

WANG Wei，HUANG Le
（School of Humanities and Social Sciences，North China Electric Power University，Beijing 102206，China）

Better Regulatory is a new stage of regulatory reforms and there is consensus among international regulatory areas．It has become the new governance tools gradually．To ensure energy security and low carbon development in energy sector，British government started a project called better regulation，which by means of simplifying administrative rules，strengthening the impact assessment of regulation，gradually formed the style of better regulatory culture．It is helpful to improve Chinese energy regulation system，ensure the energy sector sustainable development from learning from British better regulation experience in energy sector．

energy regulation；regulation reform；better regulation；cost－effectiveness analysis

F113．3

A

1008-2603（2012）02-0001-05

2012-01-29

中國博士后科學基金 “歐盟能源監管優化理論、實踐與中國借鑒”（項目編號：2011M500272）；國家社科基金“公共服務型政府能源監管職能研究”（項目編號：07CZZ009）。

王偉，男，華北電力大學人文與社會科學學院副院長，副教授；黃樂，女，華北電力大學人文與社會科學學院碩士研究生。

李瀟雨）