南召縣水土保持監督管理能力建設初探

□張 銘 □張道理 □祖克宇 □王保平（南召縣水利局）

1.基本情況

南召縣位于伏牛山東部南麓，南陽盆地北緣，全縣轄16個鄉（鎮），340個行政村，總人口63萬人，總面積2946km2，其中山區、丘陵區面積2817km2，占全縣總面積的95.6%。境內山高坡陡，溝壑縱橫，礦產資源豐富。隨著市場經濟的飛速發展，縣域內各種建設項目開發日益活躍，特別是采礦業的興起膨脹，使全縣生態環境遭受嚴重破壞。近年來，全縣水土流失面積1538.7 km2，占全縣總土地面積的52%，年土壤流失量 538.3萬 t，侵蝕模數達3500t/km2·a。嚴重的水土流失直接影響著廣大人民群眾生活水平的提高，制約著縣域經濟的可持續發展。

2007年全國水土保持監督執法專項行動以來，南召縣搶抓機遇，進一步加強水土保持執法管理，統籌謀劃，建立健全“政府主導，部門協作，社會參與”的水保監督工作機制，專門成立以縣委常委、縣委辦公室主任為組長，水利、土地、環保、林業、公安、安監等職能部門為成員單位的開發建設項目領導小組，橫向聯合，綜合執法。把以編報水保方案做為開發建設項目審批的硬性前置條件，極大推動了水保方案的編制工作。

2.工作成效

2009年南召縣被列入全國第一批水土保持監督管理能力建設縣。根據國家水利部能力建設要求，結合南召縣實際情況，扎實開展監督管理能力建設工作：一是成立水土保持監督管理專職機構“南召縣水土保持預防監督管理站”，全供事業單位，定編14人，履行《水保法》賦予的水土保持方案審批、水土保持監督檢查、水土保持設施驗收、水土保持規費征收、水土流失案件查處等職能。二是出臺了 《南召縣實施水土保持法規的若干規定》、《南召縣關于強化編制水保方案規定》、《南召縣關于開發建設項目水土保持方案編報審批監督檢查管理規定》、《南召縣開發建設項目水土保持設施驗收規定》等規范性文件。三是制定了《南召縣水保監督執法公示公告制度》、《南召縣水土保持監督檢查員崗位責任制》、《南召縣水保監督檢查員廉政建設制度》、《南召縣水保重大事件通報督辦制度》、《南召縣水土保持監督站檔案管理制度》等制度，完善了執法文書體系。水土保持配套法規和監督管理制度的進一步完善和實施，使全縣水保監督管理能力明顯增強，水土保持監督管理工作更加規范。

近4年來，南召縣共查處水保違法案件16起，經過宣傳教育，主動整改9起，強制執行2起，與其它職能部門聯合查處打擊、關停無證采礦違法案件5起。有效提高了水保執法影響力，促使在南召縣境內開工建設的生產建設項目業主主動到水保部門咨詢辦理有關審批手續。水土保持方案由2007年前的12個增加到43個，目前還有6個方案正在依法編制。至目前全縣共規劃治理小流域40條，累計治理水土流失面積753km2，開發建設單位自行治理13.6km2，其中植樹造林9.2km2，種草4.4 km2，修建攔渣墻36處，截導排水溝126km。

3.存在問題

隨著國家依法行政的不斷推進，南召縣的水土保持工作由傳統的服務角色向管理兼服務多重職能轉變，全面推進“三權一方案三同時”制度的落實。有效遏制了人為水土流失的發生。但由于水土保持執法涉及方方面面，加之南召縣是典型的山區貧困縣，在具體執法實踐中，仍存在不少問題亟待解決。

3.1 法律法規有待完善。新修訂《水土保持法》的實施，極大調動了廣大水利水保干部職工的積極性，但與其配套的可操作性強的法規尚未出臺，造成執法人員在一線辦案中難易把握依法、合情、合理的操作度。

3.2 監督執法能力有待增強。一是新成立的水保執法機構大部分人員都是初涉水保行業，執法水平參差不齊，有待加強培訓和實踐。二是執法經費不足，執法裝備落后，難以全方位開展監督管理。三是在對開發建設項目的管理上，仍存在重審批收費輕監督檢查的現象，水保方案實施落實不夠，“三同時”落實不夠全面。四是鄉、村、組三級監督執法網絡尚未健全，不能充分發揮應有作用。

3.3 水保執法技術支撐不足。在水土保持監督管理能力建設的推動下，建設單位及相關部門的水土保持法制意識明顯增強，水土保持方案前置審批基本達成共識。但許多開發建設項目業主對監理、監測工作認識還不到位，未嚴格落實監理、監測責任。這使監督管理部門無法保證建設項目水土保持工程的質量，也無法掌握建設項目水土流失動態變化，對造成水土流失的嚴重程度難以界定，造成執法中舉證、危害評估困難。

3.4 “三無”建設項目監管難度大。水土保持方案是水保執法機構對項目建設監督管理的法定依據，南召縣礦產資源豐富，小型開礦企業眾多，按規定可能造成水土流失的生產建設項目單位都應當編報水保方案。可部分礦山開采項目屬“三無”違法建設項目，不能提供有關證照、文件、和資料，方案編制機構不能為其編制水保方案，審批機關又不可能違規審批，這就造成了水保監管困難的根源。如果只是簡單的罰款、收費，不實施有效的預防和治理，就違背了國家制訂水保法的初衷。

3.5 依然存在抵制水保執法現象。一些開發建設單位和個體業主只顧局部利益、眼前利益，無視水土保持法律法規，阻礙水保執法。一是躲而不見，不配合調查。二是不管不理，拒簽執法文書。三是托人說情，干擾執法。

4.對策與措施

4.1 進一步健全地方性水土保持配套法規。依照新修訂的《水土保持法》，參照《行政處罰法》、《行政強制法》、《森林法》等相關法律法規，盡快組織開展對《南召縣實施〈中華人民共和國水土保持法〉細則》的修訂完善工作，強化對水土保持違法行為的處理措施，進一步增強法律法規的可操作性。

4.2 加強管理，提升執法監督能力。一是建立健全學習培訓制度，對典型案件開展執法前討論制定對策，執法后總結經驗；每年選派執法骨干參加國家、省、市執法業務培訓，系統學習。二是對執法人員實行目標考核，以水保方案申報率，“三同時”制度、水保方案落實情況、規費征收等綜合考評執法人員實績。三是鞏固加強執法網絡建設。抓緊健全鄉、村、組三級監督執法網絡，實現鄉鎮有監督站，村村有監督員，組組有觀察員，把監督網延伸到最基層，全面監管，重點監督。四是積極爭取縣財政和上級主管部門的支持，完善執法裝備和執法經費保障，全面提升監管技術水平。

4.3 建立水土保持監測網絡和管理機制。一是建立水土保持監測網絡，確保能及時、準確、系統地獲取小流域、重點區域水土流失信息。二是增加財政投入，抓緊監測點的建設管理，保證監測工作正常開展。三是督促開發建設項目業主足額投入監理、監測經費，確保水土保持資金投入不落空，保證水土保持工程質量和監測到位。

4.4 加大宣傳力度和執法力度，提高全社會對水保執法的認知度。一是廣泛利用電視、廣播、網絡、宣傳車、專欄、標語等形式，開展多方位的水土保持法律法規宣傳活動，提高公眾的水土保持意識。二是由縣政府牽頭，以鄉（鎮）為單位定期召開主管企業負責人、生產建設項目法人座談會，用幻燈片形式宣傳造成水土流失的嚴重后果，交流防治成效，以達到相互配合共同保護生態環境的目的。三是建立聯合執法機制，特別是對“三無”礦產開采項目，水利、土地、環保、林業、公安等部門統一聯合行動，強力打壓。