水行政處罰程序淺談

□張如旭 □焦松山（水利部海委漳衛(wèi)南運河衛(wèi)河河務局）

水行政處罰程序是指具有水行政處罰權(quán)的水行政處罰機關(guān)，對違反水法律、法規(guī)的公民、法人或者其他組織實施水行政處罰時應遵循的法定程序。嚴格按照法定程序?qū)嵤┧姓幜P，對于保證水行政處罰的公正、公開，提高水行政處罰的效率，維護公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益，避免水行政處罰機關(guān)因程序上的欠缺而導致實體上的敗訴，具有十分重要的意義。因此，對水行政處罰程序中的一些具體問題，很有必要加以研究和探索。

1.水行政處罰簡易程序

1.1 水行政處罰簡易程序的適用范圍

對水行政處罰簡易程序的適用范圍，《水行政處罰實施辦法》第二十二條作了具體規(guī)定：“違法事實確鑿并有法定依據(jù)，對公民處以五十元以下、對法人或者其他組織處以1000元以下罰款或者警告的，可以當場做出水行政處罰決定。”其中，有兩個問題必須明確：一是，對公民處以50元以下罰款與對公民法定罰款最高額為50元、對法人或者其他組織處以1000元以下罰款與對法人或者其他組織法定罰款最高額為1000元不是一個概念。不論法定罰款最高額是多少，只要在法定罰款數(shù)額幅度內(nèi)對公民實際處以50元以下，對法人或者其他組織實際處以1000元以下罰款，均可適用簡易程序。二是，公民行為和法人或其他組織行為的確定：在水行政處罰程序中，簡易程序的啟動標準因處罰對象是公民還是法人或其他組織而不同，因此確定某一行為是公民行為還是法人或其他組織行為顯得十分重要。筆者認為，確定某一行為是公民行為還是法人或其他組織行為應綜合考慮以下兩個因素：一是行為的目的、動機；二是過錯責任在誰。

1.2 當場處罰與當場收繳罰款的關(guān)系

當場處罰與當場收繳罰款有著緊密的聯(lián)系，在相當多的情況下二者可以同時實施，但二者之間并不能劃等號。當場處罰僅限于在簡易程序中，對公民做出處以50元以下、對法人或者其他組織處以1000元以下罰款或者警告的處罰決定時。而當場收繳罰款包括3種情況：第一，實施當場處罰并依法給予20元以下罰款時；第二，實施當場處罰并且不當場收繳罰款事后難以執(zhí)行時；第三，在邊遠、水上、交通不便地區(qū)，無論是適用簡易程序做出當場處罰還是適用一般程序做出處罰，當事人向指定銀行繳納罰款確有困難并經(jīng)當事人主動提出時。

1.3 適用簡易程序?qū)嵤┧姓幜P，是否應制作筆錄

對這一問題，《中華人民共和國行政處罰法》和《水行政處罰實施辦法》均未做出規(guī)定。筆者認為，水政監(jiān)察人員在實施當場處罰時，如果現(xiàn)場情況允許，應當制作筆錄。制作筆錄，水行政處罰機關(guān)可以充分了解每個案件的詳細情況，一是有利于總結(jié)和研討，二是一旦引起復議和訴訟，有利于掌握充足的證據(jù)，贏得主動。

2.水行政處罰一般程序

水行政處罰一般程序，又稱普通程序，是指水行政處罰機關(guān)實施水行政處罰時應當遵循的法定基本程序。在水行政處罰一般程序中，應當注意以下幾個問題：

2.1 關(guān)于水政監(jiān)察人員的執(zhí)法身份證件

《水行政處罰實施辦法》規(guī)定，水政監(jiān)察人員進行案件調(diào)查時，應當向當事人出示由水利部統(tǒng)一印制的水政監(jiān)察證，此說明水政監(jiān)察人員的執(zhí)法身份證件為水政監(jiān)察證。另外，地方法規(guī)有特別規(guī)定的還應遵守地方法規(guī)的規(guī)定。

2.2 水行政處罰中的告知

承辦人員在辦案過程中，應履行的告知義務主要有以下幾個方面：一是，在水事違法案件調(diào)查時，調(diào)查人應告知被調(diào)查人自己的身份，同時還應告知被調(diào)查人所要調(diào)查的范圍和事項。二是，水行政處罰機關(guān)在做出水行政處罰決定之前，承辦人員不僅要告知當事人給予水行政處罰的事實、理由、依據(jù)和擬作出的水行政處罰決定，還應告知當事人享有陳述和申辯的權(quán)利。三是，符合聽證條件的案件，承辦人員在做出水行政處罰決定之前，應告知當事人有要求聽證的權(quán)利。這種告知方式只能采用書面方式。四是，水行政處罰機關(guān)在向當事人下達處罰決定時，應告知當事人不服本處罰決定時提起行政訴訟和申請行政復議的途徑，這種告知方式應明確寫在水行政處罰決定書中。

2.3 水行政處罰機關(guān)負責人集體討論決定水行政處罰的范圍

《水行政處罰實施辦法》第三十條第七款規(guī)定：“對情節(jié)復雜或者重大違法行為給予較重的行政處罰，行政機關(guān)的負責人應當集體討論決定。”可以看出，需要由水行政處罰機關(guān)負責人集體討論決定的水行政處罰必須同時具備兩個條件：第一，屬于情節(jié)復雜或者重大的違法行為；第二，對該違法行為擬給予較重的水行政處罰，兩個條件缺一不可。

2.4 案件承辦人員與案件調(diào)查人員的關(guān)系

案件承辦人員是指具體經(jīng)立案查處的案件的水政監(jiān)察人員，其對案件的全過程負責；案件調(diào)查人員是指對經(jīng)立案查處的案件的違法事實、證據(jù)等進行調(diào)查取證的水政監(jiān)察人員，其只對案件的調(diào)查過程負責。

2.5 關(guān)于水行政處罰聽證程序

水行政處罰聽證程序是指水行政處罰機關(guān)在做出水行政處罰決定之前，由非本案調(diào)查人員主詩，聽取當事人對水行政處罰決定的事實、理由、依據(jù)和擬作出的處罰決定進行申辯和質(zhì)證的程序。適用聽證程序應注意以下幾點：第一，它不是一個獨立的水行政處罰程序，只是一般程序的組成部分，是當事人行使陳述和申辯權(quán)的特例；第二，聽證程序只能對水行政處罰機關(guān)做出的對公民處以超過5000元、對法人或者其他組織處以超過5萬元罰款以及吊銷許可證等水行政處罰的水事違法案件適用；第三，聽證程序只能由做出水行政處罰決定的水行政處罰機關(guān)負責，其它機關(guān)無權(quán)負責，在水行政處罰機關(guān)內(nèi)部，聽證的具體工作由水政機構(gòu)組織；第四，聽證程序是選擇性的程序，是應當事人申請才適用的程序。

3.水行政處罰決定書的送達

3.1 直接送達

直接送達包括幾種情況：第一、水行政處罰決定宣告后，當場交付當事人并由當事人簽收的；第二、受送達人為公民，由其本人簽收或本人不在時由其同住成年家屬簽收的；第三、受送達人是法人或者其他組織，由法人的法定代表人、其他組織的主要負責人或者該法人、組織的辦公室、收發(fā)室、值班室等負責收件的人簽收的；第四、受送達人有委托代理人或已指定代收人，由其委托代理人或代收人簽收的。一般情況下，水行政處罰決定書應當直接送達。

3.2 留置送達

受送達人拒絕簽收水行政處罰決定書時，送達人應當邀請有關(guān)基層組織或所在單位代表到場，說明情況，在送達回執(zhí)上記明拒收事由和日期，由送達人、見證人簽名或者蓋章，把水行政處罰決定書留在受送達人住所，即視為送達。留置送達，適用于法人或者其他組織。

3.3 公證送達

對于一些比較重大的水行政處罰，水行政處罰機關(guān)在送達執(zhí)法文書時，邀請公證機關(guān)的工作人員一同前往，如果當事人拒絕接收時，請公證人員在送達回證上簽字。

3.4 郵寄送達

在直接送達有困難的情況下，如果當事人有固定住址或地址，水行政處罰機關(guān)可以將水行政處罰決定書并附送達回執(zhí)通過郵局用掛號信件寄出，送達回執(zhí)由受送達人簽收后寄回。

3.5 公告送達

在受送達人下落不明或者其他方式均無法送達時，可以公告送達。公告送達應寫明水行政處罰決定書的具體內(nèi)容，可以在水行政處罰機關(guān)公告欄、受送達人原住所地張貼公告，也可以在報紙上刊登公告。自公告發(fā)出之日起六十日，即視為送達。

除上述5種主要方式外，水行政處罰機關(guān)還可以采用委托人民法院或其他機關(guān)代為送達、轉(zhuǎn)交送達等送達方式。

4.水行政處罰的執(zhí)行原則

一是，水行政處罰機關(guān)對處罰決定依法有強制執(zhí)行權(quán)的，無論是在復議期間還是在訴訟期間，或者在法定期限內(nèi)，當事人尚未提起復議或訴訟的，水行政處罰機關(guān)均可依法強制執(zhí)行。二是，《中華人民共和國行政訴訟法》第六十六條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織對具體行政行為在法定期限內(nèi)不提起訴訟又不履行的，行政機關(guān)可以申請人民法院強制執(zhí)行，或者依法強制執(zhí)行。”因此在實踐中，如果當事人在法定期限內(nèi)尚未提起訴訟，又不自動履行的，水行政處罰機關(guān)申請法院強制執(zhí)行的，人民法院一般應予執(zhí)行。三是，最高人民法院《關(guān)于貫徹執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的意見》（試行）第五十七條規(guī)定：“在訴訟過程中，行政機關(guān)申請人民法院強制執(zhí)行被訴具體行為的，人民法院不予執(zhí)行。在必要時，人民法院可以采取財產(chǎn)促使措施。”因此，在訴訟期間，由于人民法院對被訴的水行政處罰決定不予執(zhí)行，在必要時，水行政處罰機關(guān)可以申請人民法院采取財產(chǎn)促使措施，以確保訴訟結(jié)束后，水行政處罰決定能得以順利、圓滿執(zhí)行。