基于制度建設對水費經營性改革的意義

遲 宏

(新疆水利廳水利管理總站，烏魯木齊830000)

0 前言

水利工程供水實行經營性改革，直接原因有兩個:①政治原因，以行政手段直接推動，以減輕農民負擔為目標;②經濟原因，供水產業發展的直接推動，以實現經營性轉變為目標。這一轉變的核心，是將水利工程供水作為商品生產者對待，在明確供水市場主體的前提下，來確定供水成本、供水價格以及供水生產的組織形式等。由于水利工程供水經營性改革是以行政手段推動的，因而形成了以行政區域為特征的市場主體，依次形成了地(市)、縣(市)、鄉(鎮)三級水管單位供水收費體系。在供水生產的組織形式方面，由于水利工程供水的配套程度低，利用工程措施有效節制供水存在一定難度，因而表現在水費的自收上，由于水利部門始終處于供需雙方的被動地位，水費自收率與設計目標存在一定的差距。堅持制度創新是解決好水費經營性改革存在問題的關鍵。

1 完善收費制度，實現水費自收方式的轉變

1.1 處理好政府領導與干預的關系

水利工程水費不再實行由鄉鎮一級政府代收，并不是說水費管理體制改革排除了鄉政府的領導和支持。因為，水利供水與農業生產關系密切，水費改革涉及到千家萬戶，改革的效果如何，直接影響到三農經濟的發展和穩定。因此，必須強化各級政府對水費經營性改革的理解，多支撐，少干預。

1.2 處理好部門與部門的配合協調關系

水費經營性改革涉及的部門多，需要財稅、工商、物價等多個部門的支持，努力做好這些部門的工作，使它們在政策許可的條件下，根據水利工程供水的實際情況，盡量簡化手續，把事辦好、辦實。為此，協調好與相關部門的關系，至關重要。

1.3 處理好服務與收費的關系

由于地理條件的差異，農業供水大都是采取引、提、輸、灌方式，在鄉村用水者協會尚未完全建立良性運行的情況下，縣鄉水利管理單位，首先要強化服務意識，對由鄉村管理的提水設施(機電井、小型泵站)、田間斗農渠輸水系統及時督促檢查，并利用“兩工”政策及時組織農民做好維修工作，確保不誤農時季節，做到引的進、輸的暢、灌得上、排得出。同時，對二級以上提水費用單獨設賬，并與農作物種植結構、種植面積、收費標準、應收水費一起向村民小組公布，讓農民用明白水，交放心費。

1.4 處理好改革中實踐與實踐中提高的關系

水利工程水費改革是一項涉及面廣、政策性強、工作量大的工作，加之各地水費改革的經濟基礎不同，所存在的問題也不盡相同，這就要求水利部門不但要有勇于改革的精神，而且還要有勤于思考、善于總結的創新意識。要堅持以“三個代表”的重要思想和科學發展觀為指導，堅持在改革中實踐，在實踐中提高，對中央、省(自治區)、市水費經營性改革的方針、政策和文件，結合本地實際，不折不扣地做好貫徹落實工作。

2 健全財會制度，構建水費核算體系

2.1 強化票據管理，完善財會基礎工作

隨著水利工程水費由事業性收費向經營性收費的轉變，收費票據由事業性財政票據改為稅務票據。加強水利工程水費稅務票據管理，規范票據使用手續，實行“以票收費”、“以票治費”、“以票統管水費”，成為健全水費財會制度的基礎環節。

2.2 摸清供水資產底細，按規定進行資產登記

水利供水資產具有一定的復雜性，綜合性較強，合理劃分公益性資產與經營(效益)性資產難度較大。在尚未有可操作政策的前提下，水利部門應依據《水利產業政策》的規定，積極與國有資產管理部門聯系，提供供水資產入賬的基本依據和折舊年限，爭取有利于供水發展的政策。及時完善資產管理制度，是實施供水成本核算的必要條件。

2.3 探索成本核算制度，完善區域供水成本補償體系

水利工程供水成本核算制度的理論方法十分成熟，但由于水利工程供水的特殊性和財會資料的不完整性以及農業和農村政策的影響，水利供水的成本補償一直得不到落實，表現在財政公益性補貼不到位，供水收入在量上難以突破，以至水利工程供水一直是虧本運行。為合理確定成本補償水平，必須盡快通過灌區改造，完善供水計量設施，推行末級渠系水價，在管理權屬范圍內，建立水利工程區域供水成本補償體系。凡屬公益性供水的，其兩費應納入政府財政預算，給予補貼。

3 理順水價制度，嚴格執行水價政策

我國水利工程供水價格的形成大體經歷了5個階段:第一階段是新中國成立到1965年的無償供水階段，這一階段供水不收取水費，無水價格可言;第二階段是1965—1978年的福利供水階段;在這一階段，原水利電力部于1965年制度了《水利工程水費征收使用和管理試行辦法》，對水價格的形成起到了積極作用;第三階段是1978—1985年的水費改革階段，水價格工作進入了新的改革時期，對原有水價格的調整和水費的改革提出了新的意見;第四階段是1985—1997年的商品水階段，在這一階段，國務院于1985年頒布了《水利工程水費核訂、計取和管理辦法》，對水價格的合理形成發揮了積極的作用;第五階段是1997年至今的水價格完善階段，1997年國家頒布了《水利產業政策》，接著水利部又提出了《水利產業政策實施細則》，對水價格、收費和管理問題作出了明確規定，使水價格管理工作更加適應社會主義市場經濟的要求。

從我國供水價格的形成過程可以看出，國家對水價格進行宏觀調控是一個連續、不斷完善的過程。因此，從水利工程供水價格的連續調整過程看，水價制度包涵的內容也十分廣泛，即將建立的水價制度應該包括水價形成的影響因素、水價計收的經濟基礎、水費價格及調整方法。

通過制度創新，水利工程水費經營性改革應力爭實現四個方面的突破:

3.1 爭取良好的外部環境要有突破

農村費改稅后，各級黨委、政府及財政部門，首先全力保稅收，收稅期間，水費很難收取，為此形成了所謂的“先稅后費”、“水利經營，水利收費”的規定。鄉鎮一級政府重視和支持水費經營性改革的力度有削弱趨勢，甚至出現水利部門“單槍匹馬，孤軍作戰”的局面。通過營造良好的外部環境，通過多部門的溝通與配合，力爭實現水費改革外部環境的新突破。

3.2 水價核定管理要有突破

要按照經營性改革的要求，做好水價核定工作，加大監督管理力度，夯實水利工程供水的經濟基礎，實現水價管理的新突破。

3.3 水利部門自收水費要有突破

目前，水費實行水利部門自收，由于灌區內作物的種植面積與種植結構發生變化，且部分灌區由于供水配套設施跟不上，供水保證率低，因而存在供水合同農戶不愿簽、水利部門不敢簽的現象。為從根本上解決此類問題，必須加快灌區更新配套與改造進程，夯實農村水利基礎，提高農業供水安全保障，實現水費自收方式上的新突破。

3.4 拒交水費制約措施要有突破

探索拒交水費的制約措施，應從3個方面實現突破:①通過政策爭取到主動權;②將限制供水工作做在前面;③依法申請法院送達欠繳通知;④根據有關文件規定，加收滯納金。

［1］王哲，張啟權，曹惠娟.水費經營性改革的實踐與思考［J］.江蘇水利，2006(4).