論基層環境執法難的突出問題

尚林

(當涂縣環境保護監察大隊，安徽當涂243100)

論基層環境執法難的突出問題

尚林

(當涂縣環境保護監察大隊，安徽當涂243100)

認為基層環境執法存在環境立法欠缺執行細則，基層環保執法隊伍綜合實力落后，環境執法體制名義不順，地方保護主義，企業環境意識不高等問題。提出必須從完善環境立法，加強環境執法能力建設，理順環境執法體制，打破地方保護主義，強化政府環境責任，加大對排污企業的監控力度等多方面齊發力，共謀對策。

環境執法;問題;原因;對策

1 環境行政執法理念簡述

環境行政執法指依法享有環境管理權的行政主體，依職權適用法律手段對環境行政相對人采取的直接影響其權利義務的環境行政行為，并進行其它環境監督管理的活動。環境行政執法不包括“行政機關制定環境行政法規和規章等行政立法行為”及“解決和處理爭議與環境行政管理密切相關的民事爭議的行政司法行為”。環境行政執法的具體形式包括:環境行政許可、“三同時”驗收、現場檢查、限期治理、排污收費、調查取證、環境行政處罰等。其兼具環境法與行政法的雙重特質，遍及環境管理的方方面面，是環境管理過程中最為有效的執行手段。

2 環境執法難的深層次原因

2.1 環境立法體系的缺陷

我國環境立法體系雖面面俱到，法律法規、技術標準眾多，但卻缺乏最基本的可操作性。譬如施行于2000年的《中華人民共和國海洋環境保護法》中明確闡述“海洋污染損失”是指由于人類的活動，直接或間接地把物質或能量引入海洋環境，產生損害海洋生物資源、危害人體健康、妨礙漁業和海上其他合法活動、損害海水使用素質和減損環境質量等有害影響。時至2011年，康菲公司在我國渤海海域開發石油時發生的溢油事件為一起海洋環境重大污染事故。事發后，康菲公司未提出切實的賠償方案，也未對漏油原因公開調查，只字未提生態環境方面損害的評估分析與修復。這與我國在環境法系上的行政執法空白有著直接關系，使得環境執法隊伍無法有效維護環境法律所轄范疇。一般而言，環境污染涉及面甚為復雜，其造成的損害過程通常在空間方面有廣泛性，在時間上有累積性，而且具有間接性。通常來說并不是出現污染行為馬上造成損害，所以這一系列的特點就決定了案件里的因果關系是非常難確認的。

2.2 縣級基層環境執法力度薄弱

縣級基層環境執法力度仍較為薄弱，主要表現在建設項目管理跟不上，審批過程中干擾因素多，縣域鄉鎮等部分地區依然存在著環評在未前置審批前，工商、稅務、衛生、質監等相關部門就已先行核發了證照、辦理了相關手續，導致環保部門無法對層出不窮的小企業實施有效管理與監督。排污費無法足額征繳，存在著協商收費、人情收費、隨意降低征收標準的亂象，使行政執法的嚴肅性蒙上了一層曖昧的面紗。很多污染企業在限期治理期間，無法完成治理任務，最終不了了之，成了當地政府與環保部門的一塊頑疾。有的省控、國控企業自恃級別高人一等，拒絕縣級環保行政執法人員的日常現場檢查。

2.3 法律意識淡薄

《中華人民共和國環境保護法》中規定，一切單位和個人都有保護環境的義務，并有權對污染破壞環境者進行檢舉和控告。而現在公眾的環境意識，特別是環境參與意識仍比較低。國家出臺的《環境影響評價公眾參與暫行辦法》缺乏具體操作細則，如三產項目，若小區商住樓底商即將投建一家KTV，到底應在多大范圍內告知多少戶居民來參與，完全由當地環保部門說了算，范圍大了增加工作難度，范圍小了存在環境污染隱患。選取對象還要做到有典型代表性，否則建成后影響居民正常生活，造成擾民現象，就會導致環境投訴。

2.4 環保執法隊伍素質、執法手段亟待提高

(1)基層環保行政執法機構尚不健全。環保部門在當地政府的級別和隸屬未予明確，造成各地縣級環保部門在政府的組成和隸屬問題上較為混亂:有的作為隸屬政府的一級機構，有的作為政府二級機構。環保局的權力在這種混亂局面中無法凸顯出來，欠缺在執行執法過程中法定的權威。環境監察機構應有的法律地位缺失，在其職能上雖算國家的行政執法部門，但編制上卻是事業單位，在行使環境執法的權力上顯得力不從心。

(2)環保執法人員的法律及業務素質亟待加強。由于我國高校開設環保專業較為滯后，各地基層環保部門組建初期缺乏環保專業人才。近年，大批從環保專業畢業的學生又受限于環保編制過少等遺留問題而進不了環保部門這道門檻，最終形成了非環保專業人員承擔著執法工作，而真正環保專業人才無法從事環保工作的尷尬局面。目前，環境行政執法隊伍中有些人在重要崗位上因缺乏專業環保知識與實踐經驗，難當重任，執法過程唯唯諾諾，執法結果往往大事化小或敷衍了事。

(3)環境執法隊伍人員緊缺、裝備落后、監控手段以及執法經費難以保障。不少縣域基層地區環境監察機構資金缺口達50%以上。有些環境監察機構甚至連取證設備和執法車輛都無法保障，更談不上自動化監控設備，其環境執法的科技含量也相應較低。有的地方即便配備了應急監控設備，也因為缺乏能正確使用和操作熟練的技術人員，且設備維護費用高，而造成設備使用率低下。

2.5 多部門職能交叉，環境執法收效差

縣級地方人民政府環境保護行政主管部門，對本轄區的環境保護工作實施統一監督管理。但由環保護部門實行統一監管的卻只有工業污染防治這一塊。土地、農業、林業、海洋、水利等都有相應的上級主管部門管轄，譬如污水處理這塊由城建部門承擔，交通船舶污染由交管部門承擔，交通及社會生活噪聲污染由公安部門承擔，水土保持和河道清淤由水利部門承擔，農業面源污染由農業部門承擔，自然保護區又有環保、建設、國土、林業等多個部門在各司其職，而此類多頭管理，重復管理，職責交叉的事實，致使環保部門難以真正意義上實施統管、監督。現實中，國家法律法規也不可能對多頭管理的部門應盡職責劃分得滴水不漏，致使管理盲區存在。

3 解決對策

3.1 完善環境立法

加強地方性法規及規章制度建設。由于全國各區域經濟發展的不平衡，產污種類與污染程度也千差萬別，大可不必墨守陳規，千篇一律地照搬國家法規標準，根據各地實際情況可制定嚴于國家的地方性法規及規章。可設立環境公益訴訟機制，以保護環境公益為目的，允許社會中的個體依法行使訴訟權利，以個體名義代表自身或社會整體實現保護整個社會環境公共利益的權利。對于環境侵權的成立采用只要有環境違法行為發生，無論是否產生損害結果，都可以進行環境公益訴訟，由此擴大社會團體及非直接利害關系人行使環境公益起訴權的案件范圍。同時，地方環境監察部門、監測部門、環保局主動配合訴訟主體提供環境損害分析、恢復報告與監測數據，實現真正意義上的合法、合理維權。

3.2 加強環境執法能力建設

執法能力的高低取決于執法隊伍的綜合實力強弱，因此，建設一支環保執法強有力的生力軍在任何情況下都是硬任務。首先，要健全并充分保障環境執法機構，從人員經費供給、人事編制上解決因各項撥款不足而引起的一系列突出問題，環保部門的財政供給應與地方財政分離，以最大程度上減少地方政府與官員參與在環境執法中的行政干擾。其次是要增強環保專業知識培訓，提高環境執法隊伍整體素質。講師不必非得是各大名校教授專家，可從基層選取經驗豐富的環境執法工作人員，從切身工作談起，以大量豐富的案例，結合新興各行業的生產工藝、排污類型、原輔材料消耗、治污技術等綜合知識，開展全方位的零距離授課，以提高環境執法隊伍的學習效率。再次必須配備必要的執法設備，如車輛、攝像機、電腦、照相機、監測儀器等，以便調查取證。四要加強環保執法隊伍管理，建立健全責任追究制和內部工作機制，提高執法效率。

3.3 加強考核，落實地方政府環境保護責任制

地方政府要想長遠地提升居民生活綜合水平，必須站在長遠發展的高度優先重視、加強環境保護工作，并將此作為首要職責。必須將環保指標納入領導干部政績考核指標體系中，建立地方行政領導環境質量負責制，實行“一票”否決制。這樣才能把環保法律法規及政策落實到位，減少地方保護主義的行政干預，放手讓環保部門敢于執法。

3.4 完善執法過程，加大監管強度

(1)完善環境執法過程，嚴格依照國家環境法律法規中的規定，摒除人情關系、行政干預等干擾，認真履行法律賦予環境行政執法部門的職責，做到合法執法，依法守法地維護環境法律體系的每一寸正義之疆。

(2)企業在違法事實上往往采取回避態度，不會在第一時間主動上報監管部門，而是盡可能拖瞞遮掩，混淆環保執法部門的視聽，使環保執法人員難于及時發現并取證。為加大對排污企業的監管強度，讓違法企業受到應有的懲戒，首先應加大現場環境監察頻率，安裝在線排污監控設備;其次應動員廣大的基層公眾力量，使其加入到監督隊伍中來，主動參與對環境違法行為的監督、舉報，使環境執法部門發揮最強有力的作用。

3.5 大力提高全民環保意識

(1)加大對環境保護法律法規體系的科普宣傳力度，用老百姓喜聞樂見的方式，從一些淺顯有意義的環境污染小案例延伸到對子孫未來乃至人類發展的切身關注，引發公眾的深思，引起公眾的重視，提高全民的環保意識。

(2)把真相還原給民眾，讓民眾了解現今我們所處的環境現狀與未來的發展趨勢，發動全社會的力量監督企業排污，對企業繳納排污費、行政處罰名單等定期公告公示，使群眾依法享有監督權，并能參與其中。讓民眾自發意識到，只有人人參與管理，才能保障我們子孫后代的天空依然湛藍，湖水依舊清澈。

(3)完善環境信訪制度，設置環境信訪專員與突發事件發言人，以方便群眾投訴、反映情況。也可以就突發事件及時向社會公布信息，以免不良恐慌的發生。

4 結論

基層環境執法難已引發環境污染問題日益嚴重，并深深制約了當地經濟發展。究其成因無外是:環境立法欠缺執行細則，基層環保執法隊伍綜合實力落后，環境執法體制名義不順，地方保護主義，企業環境意識不高。若要解決此類頑疾，必須從完善環境立法，加強環境執法能力建設，理順環境執法體制，打破地方保護主義，強化政府環境責任，加大對排污企業的監控力度等多方面齊發力，共謀對策。

［1］林光洙.環境法與環境執法［M］.北京:中國環境科學出版社，2002.

［2］樸光洙，劉定慧，馬品懿.環境法與環境執法［M］.北京:中國環境科學出版社，2002.

［3］劉國濤.環境與資源保護法學［M］.北京:中國法制出版社，2004.

［4］李恒遠.環境法制讀本［M］.北京:中國環境科學出版社，2002.

［5］宋衛國.影響環境執法的因素及對策［J］.甘肅環境研究與監測，2003，(12):63.

［6］高京昭，劉書河，唐紹洪.以科學發展觀審視環境執法與司法［J］.內蒙古農業大學學報(社會科學版)，2006，8(2):73－75.

［7］張榮華，張麗敏.淺談新形勢下環境信訪的主要表現及對策［J］.山東環境，2003，(2):21.

［8］梁治平.新波斯人信札－變化中的法觀念［M］.北京:中國法制出版社，2000:62－63.

Some Major Issues in the Environmental Law Enforcement at the Local Level

SHANG Lin
(Dangtu County Environmental Protection Supervision Team，Dangtu Anhui 243100 China)

Such issues have been brought up in this paper as a lack of detailed executive rules and regulations in the environmental legislation，the poor capacity of the local environmental law enforcement staff，the poorly developed institutions of the environmental law enforcement，the local protectionism，the poor environmental awareness of the enterprises.We need to start with improving the environmental legislation，and make efforts in enhancing the environmental law enforcement capacity，better arrangement of its institutions，breaking out the local protectionism，making the government environmentally liable and strengthening the supervision of the polluting industries.

environmental law enforcement;problems;reasons;countermeasures

X32

A

1673－9655(2012)03－0005－03

2011－12－02