城中村改造:利益博弈中的政府行為選擇——以鄭州市為例

□趙姍姍

一、城中村改造研究的簡要評述

自1998年張建明發表了國內地理學界第一篇以都市村莊為研究主題的博士論文開始，我國學者從土地結構二元結構的角度入手，陸續分析城中村改造出現的問題。隨后，早期學者也多從土地制度入手來進行相關問題的分析。

近幾年，國內對于城中村問題的研究主要集中在概念界定，成因分析，改造對策等問題，據相關資料顯示，2008年以前集中在這幾個方面的研究論文數據分別是689篇、355篇和1213篇。而研究的視角相當寬泛，不少學者從經濟學、社會學、生態環境、形成機制、遵循原則、改造模式等角度來探討城中村問題。但是單從行政學視角，研究城中村問題的成因以及政府職能定位的文章并不多。

房慶云(1999年)在《城中村:我國城市化進程中遇到的政策問題》一文中，分析了廣州市城中村改造面臨的問題，并從政府角度提出完善土地、人口、經濟等相關政策的具體建議。

王濤2007年在《淺析政府在解決城中村問題中的職能定位》一文中，綜合論述了城中村改造過程中存在的問題，認為這些問題，是由于政府職能定位不清晰造成的，政府應從規范土地流轉機制、加強村民保障資金的管理等角度入手，完善政府的管理機制。

孟維華，周新宏2008年在《城中村改造中的“市場失靈”和“政府失靈”及防止途徑》一文中，從公共經濟學的視角，分析了政府與市場在城中村改造過程中占的位置，認為城中村改造應有政府主導，并詳細解析了政府與市場各自的負面效應，和政府的應對辦法。

高云2010年在《政府與社會利益博弈中的公共倫理責任——以城中村改造為分析對象》一文中，主要分析了政府在城中村改造過程中，在經濟效益和社會利益之間如何抉擇，主要從承擔社會責任方面，分析了政府如何改善城中村改造過程中的弱勢群體的地位。

婁超2011年在《淺析城中村改造中的政府行為》一文中，從政府與市場關系的角度分析了政府應承擔的角色，認為政府在城中村改造過程中主要發揮了規劃者和監督者的作用。而避免政府職能的錯位，應從加強城中村改造過程中的政府法律約束機制建設入手來規范政府行為。

從研究視角來看，行政學對城中村問題的研究，已逐步跳出地理學界的研究框架，行政視域的研究思路已經趨于成熟。從研究方法來看，實證研究和理論研究占有一定的比例。但是城中村改造是一個綜合的工程，涉及的主體方方面面。并且每個城市在城市化進程中的改革方法都會因各自的特點有所差異，所以筆者認為，對于城中村問題的分析應該從個案入手，針對不同的改造模式來分析問題。此外，現有從行政學角度來研究城中村問題的文章，大多單從政府職能，或是政府與市場的角度入手來分析問題。但是城中村改造是一個利益博弈的過程，筆者認為，從博弈的角度來分析利益各方的得失，以及由此引發的一系列問題，進而得出政府應有的作為是一個可行的研究思路。

二、利益博弈中的城中村改造問題成因分析

博弈論是經濟學中標準分析工具之一，所謂博弈即根據信息分析及能力判斷，研究多決策主體之間行為相互作用及其相互平衡，以使收益或效用最大化的一種對策理論。城中村改造過程中，主要涉及政府、開發商、村民三方主體的利益。在改造過程中，由于每個主體難以避免追求自身利益最大化，因此存在多個層面侵犯到其他主體的權益問題。就近幾年鄭州市城中村改造而言，主要存在下列問題。

(一)經濟層面

1.村民土地利益分配問題

土地制度是國家對農民的福利，不受個人收入多少影響。就鄭州市城中村而言，土地出租為村民的重要經濟來源，因此土地出讓及土地上的附著物補償是村民關注的重點，也是政府在制定城中村改造政策的一個重要內容。自2007年6月，鄭州市人民政府出臺了《進一步規范城中村改造的若干決定》(鄭政文【2007】103號)，其中對土地使用和土地附著物的補償方式也有了新的規定。就土地出讓而言，土地如通過招拍掛方式確定由開發商參與改造的，需要經過村一級政府的同意。而土地附屬物的補償劃分得也更加清晰，按照住宅宅基地面積和層數的不同，采取相應的房屋安置和貨幣補償的補償方式。對于3層以上的建筑問題不做明確規定，由區政府根據實際情況而定。

在新的改造模式下，對于土地出讓方式，有了更明確的規定。土地附屬物的補償方式也更清晰。但是幾方博弈主體在利益權衡時，由于不同的考量，引發的問題也很多。首先村民方在新的拆遷政策中，三層以上的房屋補償沒有明確的指示。這一方面，造成村民的心里恐慌;另一方面，拆遷方在拆遷過程中也要酌情采取不同的賠償方式，使拆遷進度受到一定干擾;另一方面，村一級政府在土地出讓中，出現的尋租行為也不容忽視。

2.開發商拆遷融資問題

根據目前形勢，城中村改造所需資金量巨大，而受國家信貸資金政策影響，房地產開發融資相當困難。去年以來，房地產銷售市場低迷，銷量大幅度降低，多數開發商對房地產開發信心不足，特別是全球金融危機以來，更加大了融資難度，開發商普遍存在著等待、觀望現象，辦理各項手續的積極性降低。就拆遷而言，按照鄭州市現行政策，三層以下的按照拆一還一，而高出的部分，隨著項目的容積率增加，村民要求的賠償也隨之增加，并且，在房屋拆遷建造的過程中，原住民的租金收益無法保證，這部分損失也需要開發商承擔。開發成本的提高，對于開發商的積極性，無疑是一個打擊。

鄭州市西關虎屯拆遷工作開始之前，要求新田置業存入監管賬戶1億元作為安置保證金。拆遷補償三層以下按照鄭州市政策，按照1:1的原則進行補償。三層以上的，經過評估協商，按照3:1進行補償，集體所有房產按1:1原則補償。建好后，撥出9萬平方米住宅供居民回遷。以單方造價1300元/平方米來計算，就需要資金90000×1300=117000000元。巨額的補償費用對于不少開發商已經產生進入壁壘，而城中村改造項目的土地成本相對周邊地價還要略高。并且隨著拆遷補償的金額提高，鄭州市大部分城中村都存在著嚴重的搶建風，不斷地加高原有房屋。而一些簽完補償合同的村民，發現別的村補償費用高出自己，還會要求重新簽訂補充協議。這些損失，使開發商只能提高產品的檔次和價位，直到市場難以承受。

3.政府公共利益選擇問題

市場失靈的存在，使得政府干預成為必然。公共選擇理論，假設政府行為的理性，他們也存在對自身利益的追求。而城中村的形成，以及在城中村改造過程中的諸多問題，很大程度上與政府追求自身問題相關，這種自身利益大多與公共利益相違背。因此，如果政府的政策和管理措施不合理，就不能避免不同群體在利益博弈中的沖突和扭曲，導致政府干預失效或是政府失靈。城中村改造過程中，政府對市場的干預力度和深度一直是一個值得探討的問題。在市場經濟體制不完善的狀況下，政府在公共利益選擇過程中，一方面受到利益集團的干擾，政府利用掌握的城市規劃信息，出現于開發商合謀的現象。另一方面，政府管理職能的擴張，也被不少部門當成擴充政府預算的機會，引起機構膨脹，排斥其他市場主體參與。這不僅使資源配置效率減低，而且極大地損害了村民的利益。

不少學者認為，城中村改造過程中，村民是最直接的利益相關者，只有在保護村民利益的原則下，城中村問題才能得到根本的解決。但鄭州市改造的諸多項目中，忽視村民利益的項目并不少見。2004年12月29日，金水區政府委托市國土局將位于鄭州北曲的西史趙村掛牌出讓，信和置業以47452萬元競得其國有土地使用權，共計990.85畝。該地塊是掛牌出讓。但是在掛牌出讓過程中，只有信合置業一家參與，競拍的地價遠遠低于當時周邊地價。2007年2月12日，《中國經濟日報》以《鄭州市城中村改造1600畝土地懸疑調查》為題目，報道了鄭州市金水區廟李鎮西史趙村因城中村改造存在多畝地被賤賣、開發商開發不符合程序等問題。這種事件的出現不僅損害了村民的利益，對政府的威信也帶來一定損害。

(二)組織管理層面

1.基層民主自治機制仍不完善

根據我國《憲法》的相關規定，城中村村民是中華人民共和國公民，享有與其他任何公民的權利完全相同的各項權利。村民的民主權包括在村級社會發展和經營管理事務方面。村民享有對村委事務管理的知情權、決策權、監督權。村民選舉實質上就是村民委托自身管理權的過程。但是目前，我國的基層民主自治發展仍處于初期階段，雖然村民已加入到村委選舉的過程中，但是村民選舉過程中暗箱操作現象嚴重，有錢的靠經濟實力賄選，少則幾萬，多則幾十萬數百萬上千萬。沒錢的靠黑惡勢力逼選，恩威并用、軟硬兼施，既以金錢、利益誘惑，又采取恐嚇威逼的手段，要求選民按其意圖行事(陳曉莉，2010年)。這種選舉狀況，必然導致在村級事物治理過程中，村委違背相關規定，牟取私利。鄭州市老鴉陳，在城中村改造過程中甚至出現村委會相關負責人不顧村民的反對，多次將土地以低價出讓給開發商，謀取高額利潤。2008年老鴉陳村長趙建功，私自以每畝35萬元的價格出售位于北環附近的土地，而當時周邊地價掛牌都在100萬元以上;占地35畝的普羅旺世小區，在周邊地價已達300萬一畝的時候，竟然以25萬的價格出讓。類似低價出讓土地的事件在城中村改造過程中層出不窮，極大地損害了村民的利益。

2.開發商監管機制匱乏

開發商參與開發的城中村改造項目，必須具備相關開發資質，并且在開工建設之時，應具備土地使用證等相關文件。但是，出于利益權衡，部分開發商出現違規操作。在沒有經過審批和許可的情況下，開發商在城中村改造土地出讓前就先行開工建設商品房。鄭州市原齊禮閆所在處，即現在的“升龍城”項目，開發商拿到預售證前，升龍城就已經提前開發。這種程序倒置的現象，在鄭州市城中村改造過程中并不少見。2007年，小崗劉城中村改造商業項目“中原新城”，直到2010年1月才拿到建設工程規劃許可證。這種不正規的開發模式，不僅嚴重影響了房產市場開發的有序性，并且也影響了消費者的合法權益。

3.缺乏長效組織機構，政策法規執行受阻

一方面，城中村改造，涉及到諸多政府職能部門，需在多個部門的配合下完成。這些職能部門有臨時性的機構，如城市拆遷管理辦公室、民房建設指揮部，又有相關政府部門，如規劃、國土、房地產管理、市政、環保、發改等部門。雖然目前鄭州市各區設置有城中村改造指揮部統一管理，但是這么多部門之間的相關溝通協調比較難處理。此外在政策執行過程中，也存在各部門之間協調不清，相互推諉的狀況。

另一方面，城中村問題的根源是由于我國二元土地政策造成的。城中村改造過程中，如何處理農民與土地之間的關系是關鍵性問題。但是目前，我國沒有一部關于指導城中村拆遷補償的政策法規文件，相關補償政策都是由各地、市根據自己的實際參照其它城市的做法制定的。鄭州市目前實行的城中村改造政策，形勢上仍然屬于“一村一策”的方式，這就造成了不同地區的村民相互攀比，增加了改進難度。

(三)社會文化層面

1.農村生活文化難以融入城市氛圍

城中村的居民大多保持著農村固有的生活習俗。由于近幾年城市改造的擴張，城市邊緣的農村居民逐漸融入城市生活。在這一過程中，村民的生活、經濟、文化等各個方面都發生了很大的改變。首先，村民的生活來源已從以往的土地耕種，變為土地、房屋出租。而城中村拆遷后，居民原有的生活來源發生變更，而村民已經養成懶散的生活習慣，很難很快地融入城市緊張、充滿競爭的氛圍。他們的安置、就業與生活文化都是城中村改造過程中非常棘手的問題。再有，我國城鄉二元管理體制，就戶籍政策來說，對于村民相對寬松，而城中村改造后，村民一時難以接受城市的獨生子女政策，難免產生抵觸情緒。據筆者調查，鄭州市新政東區某城中村，在改造過程中，采取村(組)自行籌集資金進行改造，村委制定的相關補償政策是按照家庭人口數量進行補償，導致村民當中未達到結婚年齡的青年，甚至未成年的青年提前結婚，爭相搶生。這種風氣的盛行，不僅是對我國的婚姻、生育政策的抵觸，更是讓城中村的村民難以融入現代化的城市氛圍。

2.對城中村弱勢群體的關注

由于城中村的租金相對較低，因此大量地容納了低收入群體。這些租戶當中，有城市原有的低收入居民，也有無業的、流動頻繁的外來人口。由于缺乏相應的社會保障政策和社會關注，內心的不安定感從一定程度上導致了社會惡性治安事件的頻發。他們的安置、治理問題，正逐漸受到學者和相關政府部門的關注。再有，近幾年，隨著房屋租金的上漲，許多畢業不久的大學生，也選擇城中村居住。城中村的拆遷，使得這部分租戶不得不向城市邊緣的新興城中村搬遷，更有甚者，由于不堪高昂的租金，不得不往其它城市發展。他們的移走，無疑給城市的發展帶來人才的流失。

三、城中村改造過程中的政府行為選擇

從利益博弈的視角來看，城中村問題大多是由于利益在各個博弈主體中分配不合理導致的。要解決這一問題，就必然要發揮市場和政府的雙重作用來調配。由于市場體制的不健全和市場失靈的存在，政府調控就顯得尤為重要。在城中村改造過程中，各個地市采取的改造模式大體不同，但是，實踐證明，在政府合理干預的條件下，城中村改造的各個主體可以更有序地進行相應活動。具體來說，政府的干預可以從以下幾方面入手。

(一)完善城中村改造的管理機制，建立“多中心”的改造秩序

城中村改造是一個系統工程，各個部門的協調配合對于改造的順利完成作用尤為重要。政府應從體制上建立一個保證統一領導、統一指揮的管理體制，從組織上保證各項政策得到落實。從社會學的角度來看，城中村的產生不僅涉及到經濟因素，更是在農業社會的基礎上再造一個城市社會。城中村的治安問題，村民子女教育問題，城中村租戶的疏散、安置問題等也都需要相關職能部門的介入。相關改造的進行，不僅需要城市建設管理部門的介入，也需要在市政府的統一領導下，其他職能部門配合完成。

目前，城中村改造的模式主要是以政府為主導，村級政府自治配合的改造模式。隨著新公共管理理念在中國政府治理的引入，第三部門也逐漸的參與到社會治理中來。目前來說，以公營獨立事業單位和民辦非企業單位為主，已承擔起城中村公共服務的主要職能。這就要求政府在構建管理體制中，不僅需要重新分配管理職能，也需要重新界定各類組織的功能邊界，重新構建組織結構，并對其權力和資源重新分配調整。明確界定政府部門、村委、第三部門等組織之間的功能邊界和權限。由于第三部門發展尚處于起步階段，政府應在資金和權限授予上給予相應扶持，在政策和法律上為城中村民間組織提供制度規制。

(二)完善公共政策的相應機制，提高政府的行政能力

城中村問題的形成，很大程度上是由于政府管理過程中的角色定位缺失，在治理過程中過分地依賴于市場機制，使得改造過程中各個利益主體過分注重經濟效率，而造成社會公平的缺失。政府作為公共政策的制定者，有責任在政策形成過程中，通過各個渠道了解各個利益的主體的訴求，制定出適合社會良性發展的政策。首先，政府應建立公共表達機制，認真了解開發商、村民、流動人口的利益訴求。通過搭建利益表達平臺，使得各種利益在公開、公正的前提下經過利益整合，實現多方公贏。其次，政府也應建立相應的政策回應機制，對在城中村改造過程中由于利益分配不到位引起的各種社會問題進行政策回應。再次，為了避免在政策執行過程中出現的暗箱操作行為，政府應建立完善信息公開制度，杜絕在拆遷改造、土地征用等環節出現的違背公共利益的行為。最后，建立更為全面的績效評價體系。逐步推進政府將關注主體轉變為城市社會的各個階層(包括外來人口)，強化政府的公共服務角色。

(三)完善城中村改造的土地流轉及開發商改造退出機制

進一步完善集體土地產權入市機制的建設，通過構建集體土地登記、評估等相關機制，保證土地拍賣的公正公平;通過締造第三方土地使用交易中介組織，規范交易行為;完善相應法律機制，嚴肅處理拍賣過程中出現的村委開發商勾結出現的各種違規行為。此外，完善開發商前期介入承重村改造推出機制，妥善處理通過協議方式介入城中村改造，但沒有取得土地使用權的開發商退出機制，已經介入城中村改造但是經招拍掛未競得土地的，按照相關政策對開發商已有的投入進行協調退還。

(四)加強相應制度建設，逐步轉變村民觀念

要徹底消除城鄉二元模式的影響，首先要建立相關的社會保障體系，使農民放下包袱，真正融入到城市的生活氛圍中。在現行城市社會保障體系尚不完善的條件下，由村鎮政府組建的“鎮保”也是一種有益的制度補充。此外，加強文化教育的資金投入，通過在城市基層政府舉辦的各種類型的學校來提高村民的文化素質和職業技能。使村民逐步擺脫小農意識，融入城市中社會化大生產的工作氛圍，掌握一技之長，在生活方式上擺脫過分依賴房租收入轉化為對職業技能的依賴。

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