鄉(xiāng)村治理中民主化進程的現(xiàn)實困境與路徑選擇

□趙曉雷

鄉(xiāng)村治理中民主化進程的現(xiàn)實困境與路徑選擇

□趙曉雷

現(xiàn)階段我國正處在急劇的社會轉(zhuǎn)型期，也是現(xiàn)代化建設(shè)和民主化進程的關(guān)鍵時期，鄉(xiāng)村治理是我國民主化進程發(fā)展最緩慢的一個基層治理單位。推進我國的民主化進程，鄉(xiāng)村的治理是必須要面對的重大課題。當前鄉(xiāng)村民主化進程主要面臨著鄉(xiāng)政府與村委會、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和村黨支部、村黨支部與村委會的關(guān)系不順;選舉中的民主程度不高;鄉(xiāng)村公共事務決策不公、民主監(jiān)督不力和宗族勢力死灰復燃等方面的困境，針對此，從理順三種關(guān)系;完善選舉制度;建立、健全村民代表會議制度與村務公開制度和合理引導鄉(xiāng)村中的宗族勢力等四個方面論述了推進鄉(xiāng)村治理中民主化進程的對應之策。

鄉(xiāng)村治理;民主化;困境;路徑

當前我國正處在急劇的社會轉(zhuǎn)型期，同時也是現(xiàn)代化建設(shè)和民主化建設(shè)的關(guān)鍵時期。由于我國鄉(xiāng)村占絕大多數(shù)，且是承載著人口最多的地域，我國社會主義民主化建設(shè)離不開鄉(xiāng)村民主化，但其民主化發(fā)展較為緩慢，因此，推進我國的民主化必須關(guān)注并著力推進鄉(xiāng)村民主化。

一、鄉(xiāng)村治理中民主化建設(shè)的探索和實踐

(一)鄉(xiāng)村民主化的萌芽時期

真正意義上的鄉(xiāng)村民主化是在進入近代社會以后才具有了雛形，其興起于中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導的農(nóng)村的革命政權(quán)。在推翻了大資產(chǎn)階級和地主階級之后，農(nóng)民才具有了真正意義上的公民參與，并協(xié)作共同治理鄉(xiāng)村社會。在古代社會，由于國家的政權(quán)一般是到達縣一級，權(quán)不下縣是這一時期最典型的權(quán)力分配特征。古代的鄉(xiāng)村治理主要靠地主階級以及在鄉(xiāng)村社區(qū)里宗法關(guān)系聯(lián)系密切的族民來進行治理，然而也有例外的存在，特別是在王朝的更迭過程中，新的王朝為了能夠迅速并且有效地控制鄉(xiāng)村地區(qū)，國家的行政權(quán)力一直延伸到鄉(xiāng)村社區(qū)，如秦朝初期的鄉(xiāng)(亭)里制以及宋代并且延續(xù)到明代的保甲制。古代社會中無論是依靠地主階級和鄉(xiāng)村宗族關(guān)系進行治理還是政府在鄉(xiāng)村設(shè)置政權(quán)來進行治理，都是為了維護地主階級的利益和統(tǒng)治王朝的社會統(tǒng)治而存在的，無民主可談。

(二)鄉(xiāng)村民主化的發(fā)展時期

進入近代社會以后，尤其是在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導下的革命根據(jù)地就形成了公民參與的鄉(xiāng)村治理模式。1949年10月，毛主席在天安門向全世界宣布中華人民共和國成立了，中國人民從此成為了國家的主人，民主化進程不斷推進。1952年12月，政務院頒布了《鄉(xiāng)(行政村)人民政府組織通則》，在這個通則中政務院明確規(guī)定了行政村和鄉(xiāng)是作為國家的一級政權(quán)存在的，并明確規(guī)定了在鄉(xiāng)村治理過程中行使國家權(quán)力的是村(鄉(xiāng))人民代表大會和村(鄉(xiāng))人民政府，在一定程度上這使得鄉(xiāng)村治理中的民主化更深入了一層。1954年1月內(nèi)務部頒布的《關(guān)于健全鄉(xiāng)政權(quán)組織的指示》規(guī)定，為了加強代表和人民群眾的聯(lián)系，鄉(xiāng)以下應根據(jù)不同情況劃分工作單位，一般可以自然村和選區(qū)為單位，必要時在自然村和選區(qū)下亦可劃分若干居民組;人口居住集中的鄉(xiāng)，鄉(xiāng)人民政府可直接領(lǐng)導居民組進行工作;地域遼闊、居住分散的鄉(xiāng)，鄉(xiāng)以下可由若干自然村分別組成行政村，行政村下按自然村劃定居民組進行工作。這也是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導下民主化不斷探索的成就。1954年9月，第一屆全國人民代表大會第一次會議審議通過了《中華人民共和國憲法》和《地方各級人民代表大會和地方各級人民委員會組織法》，在憲法中對我國的基層政權(quán)作了明確規(guī)定，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)和鎮(zhèn)是作為我國最基層的國家政權(quán)而存在的，取消了行政村作為國家一級政權(quán)的設(shè)置。然而，任何事物的發(fā)展都不是一帆風順的，都可能會遭遇到挫折，前進的道路是曲折的，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導下的鄉(xiāng)村民主化的建設(shè)是一項偉大的事業(yè)，是一項前無古人、后無來者的偉大壯舉的事業(yè)，因此，它也不例外，也會遇到挫折和挑戰(zhàn)，“文化大革命”動亂十年就是鄉(xiāng)村民主化建設(shè)遭遇挫折最嚴重的時期，是我國鄉(xiāng)村治理最艱難的十年，同時也是我國民主化進程遭到最嚴重破壞的十年。

(三)鄉(xiāng)村民主化的完善時期

1978年，黨的十一屆三中全會確立了實現(xiàn)改革開放的偉大政策，現(xiàn)代化建設(shè)和民主化的進程進入到了一個嶄新的時期，在20世紀80年代初，我國鄉(xiāng)村已經(jīng)開始了新的村民組織形式的嘗試——村民委員會。尤其是在1982年，第五屆全國人民代表大會第五次會議對憲法作了重大修改，新憲法明確規(guī)定在農(nóng)村建立村民委員會。從此，以國家根本大法的形式確立了村民委員會的法律基礎(chǔ)和法律地位。新憲法規(guī)定：村委會是農(nóng)村基層群眾性自治組織，村委會主任、副主任和委員由村民直接選舉，村委會同基層政權(quán)的關(guān)系由法律規(guī)定。這些規(guī)定為農(nóng)村實行村民自治提供了法律依據(jù)。所謂村民自治，是指在農(nóng)村社區(qū)的居民自己組織起來，以民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督為核心內(nèi)容，進行自我管理、自我教育、自我服務的一種真正參與方式，它是村民實行直接民主的一種基本形式。至此，鄉(xiāng)村中的民主化建設(shè)在新時期新的制度和政策的規(guī)制下不斷探索前進。

二、鄉(xiāng)村治理中民主化進程所面臨的困境

自從1998年《中華人民共和國村民委員會組織法》頒布以來，鄉(xiāng)村民主化得到了非同尋常的發(fā)展，但也存在著一些問題。

(一)鄉(xiāng)政府與村委會、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和村黨支部、村黨支部與村委會的關(guān)系不順

當前在鄉(xiāng)村治理過程中，關(guān)系不順的現(xiàn)象還很突出，一是有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委還是采用傳統(tǒng)的領(lǐng)導方式來代替指導方式，還是以行政命令的方式來繼續(xù)支配和控制村民委員會和村黨支部，這種現(xiàn)象的表現(xiàn)就是“行政過度干預”。所謂“行政過度干預”，是指政府行政權(quán)力凌駕于村民自治權(quán)力之上，鄉(xiāng)政府和黨委把村委會和村黨支部當作自己下屬的行政組織，沿用傳統(tǒng)的控馭方式進行管理，隨意干涉村民自治的微觀運行，甚至超越法律干預村委會選舉和人事安排，而有些村委會和村黨支部也把自己當作鄉(xiāng)政府和黨委的附屬機構(gòu)，背負著沉重的行政職能和行政責任，自覺地或被迫地接受干預，導致自身自治功能的萎縮。鄉(xiāng)政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的這些行為，不僅使村民自治有名無實，而且使原本就不很協(xié)調(diào)的國家與農(nóng)村社會(農(nóng)民)的關(guān)系趨于緊張化［1］。二是村黨支部在一定程度上代替了村民委員會的工作，《村民委員會組織法》既規(guī)定“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”，又規(guī)定“中國共產(chǎn)黨在農(nóng)村的基層組織按照中國共產(chǎn)黨的章程進行工作，發(fā)揮領(lǐng)導核心作用”。這些規(guī)定的模糊性，對于村黨支部的領(lǐng)導核心作用怎么發(fā)揮和村民委員會的自治怎樣運作都沒有明確的規(guī)定，在某種程度上為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和村黨支部對村民委員會的不合理干預找到了借口，使其矛盾突出，同時也使鄉(xiāng)村治理中的民主化進程受到挑戰(zhàn)。

(二)鄉(xiāng)村選舉中的民主化程度不高

村民選舉參與程度是鄉(xiāng)村民主化的最重要標尺，然而，當前在我國鄉(xiāng)村選舉中還存在一些不合理、不規(guī)范的現(xiàn)象，這些選舉現(xiàn)象的存在嚴重制約了我國鄉(xiāng)村民主化的進程，突出表現(xiàn)在以下幾個方面：

1.賄賂選舉。當前在村民選舉中存在著最嚴重的破壞民主化選舉的最現(xiàn)實問題——賄賂選舉，賄賂是選舉的毒瘤，是侵蝕鄉(xiāng)村民主的罪魁禍首。在我國的廣大鄉(xiāng)村地區(qū)，一些人為了自身的利益，常常會用金錢做誘餌，來為自己拉取選票，這些人如果上臺執(zhí)政會采取各種方式來為自己撈回成本并進行利益的自我回報，他們不是站在鄉(xiāng)村人民利益的基礎(chǔ)上用公平、合法的手段來進行競爭，而是站在自己利益的基礎(chǔ)上用金錢來進行競爭，賄賂選舉嚴重破壞了鄉(xiāng)村選舉的合理性和合法性，使鄉(xiāng)村選舉的民主化深受影響。

2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府與村黨支部不合理的干預。根據(jù)《村民委員會組織法》以及黨的基層組織工作條例和組織原則，村民委員會成員以及黨支部成員應該分別由村民群眾和村黨支部成員通過民主公開選舉的方式產(chǎn)生。但是在現(xiàn)實生活中，個別地方的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府與村黨支部為了實現(xiàn)自身的利益和達到自我管理的目的，就會采取一些非常規(guī)化的措施加以干預，尋找多種理由否認村民選舉的合法性，如海南省瓊海市大路鎮(zhèn)黨委曾因該鎮(zhèn)云滿村16名黨員聯(lián)名推舉的村委會主任候選人與鎮(zhèn)領(lǐng)導心目中的人選不一致，鎮(zhèn)黨委便動用警力，以黨委書記掛帥，出動了3輛汽車，將簽名推薦候選人的部分村民連夜帶走，并以“企圖推翻村委會”的罪名對他們實施了變相拘禁［2］177。

3.農(nóng)民參與的盲從性、短視性和私利性。由于對農(nóng)民在村民選舉中的民主參與意識缺乏日常的宣傳和專業(yè)的培訓，因此，農(nóng)民在行使選舉權(quán)時還存在一定的問題。一方面農(nóng)民并不能夠完全意識到自己手中權(quán)利的重要性，而對候選人又缺乏真實了解和冷靜的評判，在行使村民選舉中的參與權(quán)時，村民大多時候表現(xiàn)出一種從眾心理，容易受周邊人的影響，具有很大的盲從性［3］。另一方面村民對候選人的推薦或者選舉，不是從全體村民的利益和鄉(xiāng)村民主化的建設(shè)出發(fā)，而是受到血緣關(guān)系、家族和宗族勢力的影響，一般會選舉與自己有血緣關(guān)系的人，從而使得農(nóng)村中大家族始終能夠把持基層的政權(quán)。這些現(xiàn)狀的存在在某種程度上嚴重制約著鄉(xiāng)村民主化進程的推進。

(三)鄉(xiāng)村公共事務決策不公、民主監(jiān)督不力

一是目前很多鄉(xiāng)村尚未建立村民代表會議制度，有些鄉(xiāng)村嘗試建立了卻沒有很好的實行。因此就會導致鄉(xiāng)村公共事務決策不公，有的鄉(xiāng)村不按規(guī)定召開村民會議或村民代表會議，有的用村黨員干部會議或村“兩委”聯(lián)席會議加以替代，有的村民會議、村民代表會議制度流于形式，存在決策不民主的問題;雖然農(nóng)村普遍推行了村務公開制度，但一些地區(qū)群眾的參與程度不夠，事前、事中、事后公開不夠，造成村務公開不及時、不透明，導致一些村干部貪污侵占、村民集體上訪等問題時有發(fā)生，存在管理不公開的問題。二是目前很多鄉(xiāng)村領(lǐng)導對鄉(xiāng)村的治理還是采取封閉式的管理，習慣于行政命令的手段推動工作，有的甚至強迫命令，違法施政，簡單粗暴，村務又不向群眾公開，從而引起群眾不滿，導致干群關(guān)系緊張。再加上有些干部辦事不公，為政不廉，作風霸道，從而引起民怨，引發(fā)群眾上訪，同時這種現(xiàn)象也助長了農(nóng)村基層的政治權(quán)利的腐敗。另外，一些地區(qū)在村務管理上缺乏相對獨立的監(jiān)督機構(gòu)，即使有財務監(jiān)督小組，但往往很難發(fā)揮作用，對財務以外的其他重大村務活動的監(jiān)督有時也存在監(jiān)督不到位的問題。

(四)宗族勢力死灰復燃

伴隨著改革開放的推進，農(nóng)村體制的改革，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的實行，以家庭為基礎(chǔ)的生產(chǎn)單位使一些農(nóng)民對集體經(jīng)濟失去了信心，從過去依靠集體而轉(zhuǎn)向依靠自己、依靠宗族。隨著以血緣關(guān)系為特征的家庭在生產(chǎn)中地位的加強，以血緣關(guān)系為紐帶的宗族群體發(fā)生作用就難以避免，［4］從而對鄉(xiāng)村治理民主化的進程構(gòu)成了挑戰(zhàn)，一方面，以宗族勢力為群體的鄉(xiāng)村勢力的存在，對村民委員會進行鄉(xiāng)村治理帶來了挑戰(zhàn)：在宗族勢力較為嚴重的地區(qū)，任何人如果得罪了宗族里面的成員，都可能不同程度地會受到宗族勢力的打擊;另一方面，在宗族意識嚴重的地區(qū)，宗族勢力往往會控制村民委員會的選舉，破壞《選舉法》和《村民委員會組織法》的正常貫徹執(zhí)行，有的宗族勢力甚至會控制鄉(xiāng)村的基層群眾自治性組織，以族權(quán)代替政權(quán)，以族規(guī)代替村規(guī)，嚴重破壞了黨和政府與人民群眾的關(guān)系，影響到黨在農(nóng)村的形象，阻礙了鄉(xiāng)村民主化的開展和推進。

三、鄉(xiāng)村治理中民主化進程的路徑選擇

針對上述問題，要進一步推進鄉(xiāng)村治理中的民主化進程，必須從以下幾方面著手：

(一)理順鄉(xiāng)政府與村委會、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和村黨支部、村黨支部與村委會三種關(guān)系

傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村治理主要是一元化治理，主要是黨委和政府對鄉(xiāng)村的治理，再加上《村民委員會組織法》的模糊性規(guī)定，為黨委干預政府、黨委和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干預農(nóng)村基層自治組織的治理提供了可能。因此，需要采用多元化的治理方式，切實實行黨政分開。首先，農(nóng)村基層社會管理需要創(chuàng)新。農(nóng)村基層社會管理創(chuàng)新就是要不斷打破政府行政權(quán)力強力控制的一元化管理格局，不斷創(chuàng)新政府管理方式，建構(gòu)起政府、市場、社會等不同治理主體之間的協(xié)商對話機制，進而開創(chuàng)農(nóng)村基層社會管理新格局［5］。其次，需要加強法制化建設(shè)。《村民委員會組織法》相關(guān)方面的規(guī)定比較模糊，由于它是作為實體法而存在的，需要制定與之相應的程序法加以引導，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民自治之間、黨委與政府之間的關(guān)系制定相關(guān)法律加以明確規(guī)定，使之能夠明確各自的權(quán)限范圍和職責，做到權(quán)責明晰，分配合理，起到相互監(jiān)督、相互制約的作用。再次，要明確村黨支部和村委會的職責，避免沖突。

(二)提高鄉(xiāng)村選舉中的民主化程度

1.完善選舉制度。合法化的選舉是鄉(xiāng)村民主政治建設(shè)的重要內(nèi)容，是鄉(xiāng)村自治建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是現(xiàn)代民主進程的標志之一。針對一些鄉(xiāng)村選舉中所存在的賄賂選舉，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府、村黨支部以及宗族勢力所操縱甚至控制鄉(xiāng)村選舉的現(xiàn)象，應完善選舉制度，以法律為其保駕護航。首先，要制定選舉的實體法和程序法，現(xiàn)階段的《選舉法》和《村民委員會組織法》還不完善，有的相關(guān)規(guī)定較為模糊，需要進一步完善，以程序法的形式加以明確。其次，需要建立和健全相應的法律保障機制。鄉(xiāng)村和諧發(fā)展要求進一步推進村民自治的深化，其核心就是要圍繞村民自治權(quán)利建構(gòu)并逐步健全相應的保障機制和社會救助機制，以避免村民自治權(quán)利被懸空［6］。最后，要進一步健全村民自治制度，鞏固、提高村民委員會的法定自治效能。要不斷完善《村民委員會組織法》，強化村民委員會作為村民“當家人”的能力，淡化政府“代理人”的角色，杜絕政府干預村民自治的現(xiàn)象;要切實規(guī)范村民民主選舉、民主議事和村務公開制度，保證村民正確行使自己的選舉權(quán)、民主決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)［7］。

2.提升農(nóng)民參與水平。衡量鄉(xiāng)村民主化最重要的標尺就是公民參與，農(nóng)民是鄉(xiāng)村選舉的主體，是鄉(xiāng)村民主化建設(shè)的最終受益者，農(nóng)民參與選舉的認知和態(tài)度是影響鄉(xiāng)村選舉民主化程度的最重要的因素。因此必須提升農(nóng)民參與水平。首先，要加強鄉(xiāng)村的教育事業(yè)，使廣大村民能夠重新審視自我，對農(nóng)村的社會現(xiàn)實有一個清醒的認識，使他們能夠深刻了解自己手中的權(quán)利和義務，對鄉(xiāng)村的治理和民主化有更深入的了解。其次，要通過各種途徑，例如鄉(xiāng)村廣播、宣傳欄等方式來宣傳國家的方針政策，大力宣傳《選舉法》和《村民委員會組織法》以及與村民自治相關(guān)的法律法規(guī)，提高鄉(xiāng)村干部和廣大人民群眾的民主意識、法治意識和參與鄉(xiāng)村治理的意識，使他們能夠更好地參與到鄉(xiāng)村民主化建設(shè)進程中來。

(三)建立、健全村民代表會議制度與村務公開制度

一是在鄉(xiāng)村中建立、健全村民代表會議制度。村民代表會議是當今鄉(xiāng)村社會公共事務的主要決策機制，其主要政治功能就是制定、通過或貫徹有關(guān)村內(nèi)重大事務的決策，這直接關(guān)系到基層政治民主化的狀況。村民代表會議的建立在國家權(quán)力和鄉(xiāng)村社會之間設(shè)立了一個緩沖帶，政府在貫徹或?qū)嵤┮豁椪邥r，一般是要先通過村民代表會議的同意。而村民代表會議是經(jīng)過村民推選產(chǎn)生的，對民眾具有較強的號召力，村民代表會議同意的事情一般在民眾那里會很快得到認可。二是在鄉(xiāng)村中建立村務公開制度。它是以村務公開為重要內(nèi)容的村民的政治參與，增加了基層政治管理的透明度，加強了村民對國家權(quán)力的監(jiān)督。村務公開的一項重要功能就是經(jīng)濟和財務監(jiān)督，這使得村委會的經(jīng)濟行為必須具備公開性和透明度。這為穩(wěn)定基層的政治秩序、維護基層民眾的切身利益與遏制基層的政治腐敗做出了重大的貢獻。

(四)合理引導鄉(xiāng)村中的宗族勢力

“文化傳統(tǒng)是一個巨大而深厚的存量，它是實實在在的邊際性變革，也可以說，文化傳統(tǒng)不是剝蝕的舊墻，不會輕易地在社會變革中消失。”［8］。由于深受血緣關(guān)系的和封建傳統(tǒng)思想的影響，宗族勢力是不可能很快退出歷史舞臺的。因此，對待宗族的作用，我們應該理性地分析，一方面要加強對宗族的管理，使其在法律的框架內(nèi)進行活動，另一方面也要促使宗族創(chuàng)新，使宗族發(fā)展與社會主義精神文明建設(shè)和農(nóng)村現(xiàn)代化的發(fā)展相適應［9］。首先，要加強教育和法制宣傳，合理引導鄉(xiāng)村中的宗族勢力，使其能夠與鄉(xiāng)村的村民規(guī)約和鄉(xiāng)村自治相適應，能夠為鄉(xiāng)村治理和民主化的進程做出貢獻。其次，在必要的時候可以制定相關(guān)方面的法律法規(guī)或者政策，對那些猖狂的宗族勢力要加以遏制，對操作選舉、欺壓村民以及嚴重破壞鄉(xiāng)村治理民主化進程的宗族勢力，必要時可以采取法律手段加以懲治。

［1］王明中，汪大喹.我國現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理的問題解析與探索［J］.社會科學家，2008，(11).

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C916.1

A

1008-8091(2012)02-0094-05

2011-12-02

中國礦業(yè)大學文法學院，江蘇徐州，221116

趙曉雷(1985- )，男，河北石家莊人，中國礦業(yè)大學文法學院碩士研究生，研究方向：社區(qū)治理與鄉(xiāng)村治理。