論我國農(nóng)民工市民化進程中的政府責任

宋曉方

（信陽農(nóng)業(yè)高等專科學校 管理科學系，河南 信陽 464000）

農(nóng)民工市民化是隨著農(nóng)村剩余勞動力地流動轉移而提出的，而今，伴隨著城市化進程的加快，構建社會主義和諧社會的需要，農(nóng)民工市民化已成為社會各界關注的焦點。黨和政府出臺了一系列關于農(nóng)民工的措施方針，從政策上引領了農(nóng)民工市民化的發(fā)展方向，極大地推動了農(nóng)民工市民化進程。但是，在農(nóng)民工市民化進程中應處于主導地位的政府，卻存在著責任的缺失，因此，為了農(nóng)民工市民化的快速發(fā)展，確保普遍服務的實現(xiàn)，為了更好地促進社會經(jīng)濟的健康協(xié)調可持續(xù)發(fā)展，有效推進公正文明的和諧社會構建，政府必須明確自己在農(nóng)民工市民化進程中應盡的責任，準確定位自己的角色。

一、政府責任缺失的主要表現(xiàn)

（一）制度供給不完善

農(nóng)民工市民化非常復雜，可以看作一個龐大的系統(tǒng)工程，這其中包括幾個聯(lián)系緊密的環(huán)節(jié)，從農(nóng)村退出到城市進入再到城市融合，這些環(huán)節(jié)想要順利推進都要求有相應的制度支持，有完備健全的法律制度做保障。

近年來，我國對于農(nóng)民工市民化的重視，使得政策體系逐步完整，比如逐步取消了對農(nóng)村勞動力轉移的限制，取消了損害其勞動權益的政策規(guī)定，農(nóng)民工的子女教育問題和社會保障已經(jīng)越來越受各級政府的重視，城市政府開始將農(nóng)民工看作市民的一部分。但是，就目前來看，我國的農(nóng)民工市民化進程中的制度供給都是不完善的，無論是“解除束縛”的二元戶籍制度，還是社會保障、就業(yè)、醫(yī)療、教育等一系列制度的供給都顯得不足。

（二）管理理念偏差、思想認識錯位

城市政府對農(nóng)民工現(xiàn)行的管理體制、方式以及管理水平，從總體上看，都未能與時代的發(fā)展同步。而且，對于農(nóng)民工市民化有關政策的制定，城市政府也存在著思想認識上的錯位，導致其施政行為存在不公正性。

長期以來，我國社會和政府一直將農(nóng)民進城務工看作是個人的短期行為，認為農(nóng)民工為城市的發(fā)展做出了一定的貢獻，但也造成了很多負面影響，給城市帶來了不安定。因此，在對農(nóng)民工的管理中，城市政府存在著管理理念上的偏差，有著明顯的“接納貢獻性”和“排斥參與性”。在這種觀念的主導下，他們對農(nóng)民工更多地采取了防范、管制的管理方式，農(nóng)民工被看作“盲流”而非未來的市民。鑒于此，城市政府制定并執(zhí)行的農(nóng)民工政策，往往帶有歧視性傾向，致使農(nóng)民工在市民化過程中遭受不公正待遇。

（三）服務缺位

我國政府的行政行為在很大程度上可以說是仍然保持著傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟體制下的做法，“重管理、輕服務”，對于農(nóng)民工來說政府的公共服務就更少，幾乎沒有。①從推進農(nóng)民工市民化進程的角度看，當前政府在農(nóng)民工的服務工作中存在著服務缺位，比如農(nóng)民工的合法權益缺乏保障、農(nóng)民工進城務工的成本被人為的提高、農(nóng)民工社會保障的權益普遍缺失、政府提供就業(yè)服務不到位、農(nóng)民工職業(yè)培訓制度不完善等。

二、政府責任缺失的原因分析

（一）城鄉(xiāng)分割的二元社會體系

建國伊始，我國正是由于受到國際環(huán)境和歷史條件的制約，受到蘇聯(lián)經(jīng)濟發(fā)展模式的影響，而實行了優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略。也正基于此，城鄉(xiāng)隔離的二元經(jīng)濟體制得以形成，一系列限制農(nóng)民的配套政策相繼出臺。

我國城鄉(xiāng)分割的二元社會結構是在二元戶籍制度的基礎上正式確立的。這種結構既是一種經(jīng)濟社會的二元體系，又是一種由制度的二元結構體系。那么，在這種結構安排下，本來應該是全社會共有的財富卻在有關政策的規(guī)定下，極度向城市傾斜。②這種政策上的偏向，造成了城鄉(xiāng)居民收入差距拉大，直接引發(fā)了農(nóng)民工市民化過程中一系列問題的出現(xiàn)。農(nóng)民工在社會保障、教育培訓、住房等方面與市民存在著較大的差距。總之，城鄉(xiāng)分割的二元社會結構，導致了城鄉(xiāng)的差別待遇，也構成了農(nóng)民工市民化進程中制度缺失的主要原因。

（二）政府價值取向偏離、公共服務職能缺失

改革開放初期，我國正處于由計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制轉變的過渡時期，政府制定的有關社會保障、就業(yè)、住房等政策更傾向于城市發(fā)展而忽視了農(nóng)村建設，忽略了社會公平、公正。長期以來，城市政府也只是將農(nóng)民工看作推動城市經(jīng)濟發(fā)展的廉價勞動力，更有一些城市政府一直將農(nóng)民工視為額外負擔，對其提供公共服務存在偏見。這種價值取向上的偏離，公共服務職能的缺失，使得政府忽視了農(nóng)民工市民化進程中的社會公正訴求，忽視了政府的社會服務功能，是造成政府責任缺失的重要原因。

（三）政府自身利益驅動

一方面，政府作為非人格化的機構和公共權力主體，其行為一般具有目標理性；另一方面，政府作為公共權力機構，其行為又具有趨利性。在公共選擇理論分析的基礎上，可以得出，政府官員也是“經(jīng)濟人”，同樣會謀求自身利益的最大化。所以，政府內(nèi)各級職能部門之間為了本部門的利益也會進行利益追逐，政府官員也具有自利傾向。

在農(nóng)民工市民化進程中，存在著信息不對稱。比如地方政府由于自身利益驅動，通常對上級政府的政策采取不執(zhí)行或是瞞報，那么這就極有可能導致地方政府為了自己的利益而扭曲上級政府的政策。因此，在農(nóng)民工市民化進程中政府的趨利性傾向也導致了政府責任的缺失。

三、政府角色定位與實現(xiàn)

（一）制度創(chuàng)新

農(nóng)民工市民化是中國社會發(fā)展的必然趨勢。但是，在農(nóng)民工市民化進程中，政府的制度供給明顯不足，卻給其造成了制度障礙，為了使農(nóng)民工群體更好地融入城市，政府需要大膽的進行制度創(chuàng)新，為其提供有力的制度保障和良好的制度環(huán)境。

1.建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍制度。消除制度障礙，首先要取消農(nóng)業(yè)、非農(nóng)業(yè)的戶口性質，變“二元化”的城鄉(xiāng)戶籍管理制度為“一元化”，取消城鄉(xiāng)區(qū)別，逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)人口管理的一體化和科學化。其次是剝離依附于戶籍制度上的福利分配功能，加快戶籍管理的立法步伐。這樣既可以規(guī)范和引導人口合理有序流動，促進農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結構的調整；又可以消除不同個體因為戶口的不同而享受差異待遇，有利于實現(xiàn)社會公平、公正。

2.構建農(nóng)民退出農(nóng)業(yè)、農(nóng)村的新型機制。長期以來，我國政府實行土地承包30年的政策，禁止土地的自由買賣和轉移。這種現(xiàn)行的農(nóng)村土地制度對于農(nóng)民的農(nóng)村退出和城市進入形成了明顯的制度障礙。土地流轉機制的不完善，土地流轉的受阻，不能合理地引導農(nóng)村剩余勞動力向城市轉移，也加深了農(nóng)民“亦工亦農(nóng)”的兼業(yè)化狀態(tài)，形成了農(nóng)民尷尬的“兩棲”局面。因此，政府必須構建農(nóng)民退出農(nóng)業(yè)、農(nóng)村的新型機制，逐步建立有利于農(nóng)民工市民化和推動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程的農(nóng)村土地流轉制度，創(chuàng)新農(nóng)村土地征用制度和機制，保障農(nóng)民工的合法權益，促進農(nóng)民工市民化。

3.實行新型的社會保障制度。黨的十七大報告指出：“加快建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系”。這表明黨中央將農(nóng)民工的社會保障問題放到了一個重要位置。在過去二十多年里，社會保障制度不斷修正，但依然存在很多矛盾，社會保障制度的改革可以為農(nóng)民工市民化提供制度保障，但它需要一個嚴密的頂層設計，要一次性考慮周全各種問題，而不是受各自的利益驅動，在解決農(nóng)民工的工傷、醫(yī)療、養(yǎng)老等問題上，要注重突出公平性，使其真正成為社會的穩(wěn)定器。

（二）管理創(chuàng)新

1.創(chuàng)建多元參與的服務型管理模式。政府要進行管理創(chuàng)新，必須強化其服務意識，將被動管理變?yōu)橹鲃臃眨龑c激發(fā)社會力量，創(chuàng)新管理主體，建立以政府為主導的多元參與管理模式，更好地推進農(nóng)民工市民化。在政府的主導下，建立多元參與的管理模式，充分發(fā)揮企業(yè)、社區(qū)、非政府組織、農(nóng)民自組織的作用，既可以使政府壓力得到緩解，又可以使管理成本得以降低。政府進一步完善公共服務職能，取消農(nóng)民工和市民的差別服務，保證農(nóng)民工可以與市民享受同等待遇；城市社區(qū)在計生、就業(yè)、醫(yī)療等方面能夠給農(nóng)民工提供更直接的服務，它的融合功能的發(fā)揮，更容易使農(nóng)民工產(chǎn)生歸屬感；非政府組織的參與，起到一種輿論導向作用，因此不容忽視。這種多元化的服務型管理方式，使各種社會力量從不同的角度為農(nóng)民工向市民的轉變提供“助推劑”，有助于農(nóng)民工市民化的順利進行。

2.實行一體化網(wǎng)絡管理。農(nóng)民工的管理十分復雜，包括計生、子女教育、就醫(yī)等等方面，會牽涉到眾多的管理層級和部門，極易形成多頭管理、交叉管理甚至是互相推諉，現(xiàn)實中，這種“踢皮球”現(xiàn)象也層出不窮。 這使城市政府的管理成本大大增加，也是農(nóng)民工向市民轉變的不可逾越的障礙。因此，政府可以考慮實行一體化網(wǎng)絡管理，比如在不同的部門之間建立一個統(tǒng)一的數(shù)字化管理網(wǎng)站，使農(nóng)民工的各種信息在這個網(wǎng)絡平臺上可以資源信息共享，這樣就能有效地降低人力、物力成本，避免交叉管理、重復整理的弊端，提高管理服務質量，更好地為農(nóng)民工市民化服務。

3.突顯“公平性”和人文關懷。進行管理創(chuàng)新，不僅體現(xiàn)在模式和技術上，還體現(xiàn)在管理理念上。在農(nóng)民工市民化進程中，政府要承擔應有的責任，做好角色定位，一定樹立以人為本的思想，在管理過程中轉變過去對農(nóng)民工的偏見，突顯公正合理、注重人性關懷，對農(nóng)民工的利益訴求積極給予回應，加強對農(nóng)民工的尊重和關愛。

4.農(nóng)民工與市民的對接。農(nóng)民工與市民的對接是二者之間的一種良性互動，通過彼此的互動，消除雙方的偏見與抵觸心理，使其生成一種合力共同促進城市的發(fā)展。在這種互動中，政府、農(nóng)民工、市民要積極對接，充分發(fā)揮各自的能動性，三者缺一不可。政府應積極發(fā)揮帶頭人的作用，為農(nóng)民工與市民的和諧相處營造良好環(huán)境，這主要體現(xiàn)在引導社會輿論和培養(yǎng)農(nóng)民工對城市的歸屬感和認同感上。市民要轉變以往對農(nóng)民工的錯誤認識，幫助農(nóng)民工樹立和培養(yǎng)正確的市民觀，使他們能夠做好自己的城市角色定位。作為農(nóng)民工，更要發(fā)揮主觀能動性，努力提高自己的思想道德素質、提升專業(yè)技能，增強法律意識，樹立團隊觀念，能夠維護自己的合法權益，表達自己的利益訴求；盡快戰(zhàn)勝自身的心理障礙，勇敢的 “走出去”，積極參加一些社區(qū)活動，將自己這個群體更多的展現(xiàn)給市民，真正地實現(xiàn)雙方的對接，順利實現(xiàn)市民化。

注 釋：

①楊云善，時明德：《中國農(nóng)民工問題分析》，鄭州，河南人民出版社，2007年，第279頁。

② 劉鐵芳：《鄉(xiāng)村教育的問題與出路》，讀書，2001年第12期。

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[4]楊云善，時明德.中國農(nóng)民工問題分析[M].鄭州：河南人民出版社，2007.

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