促進經濟發展方式轉變的財稅政策選擇

湯 坤

（安徽財經大學 財政與公共管理學院，安徽 蚌埠233030）

一、經濟發展方式轉變的目標體系

筆者認為，經濟發展方式轉變的目標體系可以概括為如下六個方面：第一，推動經濟增長方式向高效集約、要素組合優勢充分發揮、可持續的格局轉變；第二，產業結構向技術含量較高、服務業比較發達、整體競爭力較強的格局轉變；第三，認真貫徹落實“工業反哺農業、城市支持農村”和“多予少取放活”的基本方針，將城鄉關系轉變為城鄉優勢互補、良性互動、統籌發展的格局；第四，將區域發展轉變為特色優勢明顯、區域發展比較均衡、基本公共服務實現均等化的格局；第五，立足資源節約、環境保護和協調發展，把節能減排作為經濟結構調整、轉變發展方式的重要抓手和突破口，促進人與自然協調發展；第六，深入實施科教興國戰略，提高自主創新能力是轉變經濟發展方式的強有力支撐。

二、促進經濟發展方式轉變的財稅政策選擇

加快轉變經濟發展方式，促進經濟社會全面協調可持續發展，公共財政必須提高科學性、完整性和系統性。筆者認為應該從以下幾個方面著手：

（一）改革完善體制機制，轉變經濟增長方式

一是加強政府經濟調節職能，必須確定政府經濟管理權限，按照市場經濟要求，政府退出經濟管理范圍，交給市場去管理。按照市場經濟的要求繼續推進政企分開，同時積極推進政資分開，建立管資產和管人、管事相結合的國有資產管理體制，把政府經濟職能真正轉變到以宏觀調控為重心上來。在我國市場經濟條件下，政府經濟調節職能得到加強，政府可以利用經濟手段為全社會提供更多社會需求的公共產品。只有加強政府經濟調節職能，才能建設我國公共財政，才能推動經濟社會又好又快地發展；二是改革和完善現行的統計核算體系，建立健全充分反映環境成本、社會成本和綜合成本的指標核算制度，科學核算經濟活動的產出和成本；三是嚴格環境治理，建立以經濟手段、法律手段為主的資源節約和環境保護機制，嚴格管理，強化執法和監督，推動污染治理的企業化、市場化；四是合理引導消費，提倡節約，嚴格懲治浪費，提高公眾的資源憂患意識和節約意識，倡導崇尚節儉、合理消費、適度消費的理念，以節約資源的消費理念引導消費方式的變革。

（二）推動產業結構優化升級

1.實施科技重大專項，推動國家重點實驗室和科研機構能力建設。促進戰略性新興產業和服務業加快發展。大力支持中小企業特別是小型微型企業發展。加大科技投入，優化科技支出結構，保障科技重大專項實施，大力支持基礎研究和重大關鍵技術研究開發。加強重點節能工程建設，推廣節能產品。加快發展新能源、可再生能源和清潔能源。建立健全排污權有償使用和交易政策體系。將草原生態保護補助獎勵政策覆蓋到國家確定的全部牧業、半牧業縣。大力支持戰略性新興產業和現代服務業發展。

2.完善結構性減稅政策，促進企業發展。降低部分進口商品關稅，增加能源資源產品、先進設備和關鍵零部件產品進口。落實提高增值稅和營業稅起征點等減輕小型微型企業稅費負擔的各項政策，繼續實施對小型微利企業的所得稅優惠政策。在上海的交通運輸業和部分現代服務業開展營業稅改征增值稅試點的基礎上，穩步擴大試點范圍，促進服務業特別是現代服務業發展。擴大物流企業營業稅差額納稅試點范圍，對蔬菜的批發、零售免征增值稅。落實好其他各項稅費減免政策，促進產業結構調整升級。取消不合理、不合法的涉企收費項目，全面清理規范公路收費，減輕企業和社會負擔。

（三）統籌城鄉協調發展

1.提高城鄉居民收入，努力擴大消費需求。繼續實施更加積極的就業政策，支持落實企業職工最低工資制度，促進提高低收入者勞動報酬。加大財政投入，落實相關財稅政策措施，促進增加農民收入。實現新型農村社會養老保險和城鎮居民社會養老保險制度全覆蓋，提高城鄉居民最低生活保障水平以及部分優撫對象待遇，進一步提高企業退休人員基本養老金。大力支持商貿流通體系建設，為城鄉居民創造良好的消費環境。發揮財稅政策穩定物價的作用，努力保障實現糧食穩產增產，加強重要商品物資儲備和投放，做好生活必需商品、重要原材料進口，落實減輕物流企業稅收負擔的相關政策，完善公路收費政策，切實降低流通成本。健全社會救助和保障標準與物價上漲掛鉤的聯動機制，落實好城鄉低保對象、農村五保供養對象以及大中專院校家庭經濟困難學生等補助政策。

2.合理明確中央與地方的事權和支出責任，并逐步將其法規化，從而完善城鄉統籌發展的體制基礎。為使各級政府職能和財政支出責任“既不缺位，又不越位”，適應市場經濟客觀需要，應按照法律規定、受益范圍、成本效率、基層優先等原則，合理界定中央與地方的事權、財權和支出責任。稅費制度、稅基配置與事權劃分形成合理呼應關系。對農業、教育等關系國計民生的重要事務，盡管具體管轄事權在地方，中央可通過一般性轉移支付和專項轉移支付給予地方適當財力補助。逐步促進政府間事權形成具體的明細表，并以立法和規章的形式加以確定和規范。

3.建立縣級基本財力保障機制，促進農村公共服務事業加快發展。在農村經濟社會發展水平落后于城市的現實情況下，應注重建立縣級基本財力保障機制，加快農村公共服務事業發展。具體而言，應按照“明確責任、獎補結合、分步實施”的基本原則，以“保工資、保運轉、保民生”為目標，逐步建立縣級基本財力保障機制，增強基層政府提供公共服務的能力。省級財政要強化保障責任，加大轉移支付力度。中央財政通過實施獎補政策，加大對建立縣級基本財力保障機制的支持力度。

（四）促進區域協調發展

1.建立和完善橫向轉移支付政策，促進區域協調發展。按照東、中、西的區域劃分，認真落實區域發展總體戰略，對革命老區、民族地區、邊疆地區和貧困地區的扶持力度進一步加大，大幅增加對地方均衡性轉移支付規模，促進城鄉統籌和區域協調發展，落實促進區域協調發展的各項財稅政策，提高財力薄弱地區落實各項民生政策的保障能力。鼓勵區域之間開展優勢互補合作，推動地區間技術、資本和產業的良性承接和轉移。

2.改革和完善轉移支付政策，推動主體功能區劃分。根據不同地區的地理狀況、資源稟賦、產業特點和區位優勢等，科學合理地進行功能區域定位，確定地區經濟發展的重點和優勢產業，財政根據主體功能區劃，發揮政策性導向作用，增加財政支持力度，對資源枯竭區、生態保護區、重點工業區、糧食主產區等給予財力支持，加快推進區域經濟的差異發展、特色發展和科學發展。

3.進一步完善地方稅體系，提高地方統籌城鄉發展、提供基本公共服務的保障能力。按照稅基與事權相呼應和地方以自有財力為先、轉移支付為輔的思路，盡可能通過增加地方本級收入、直接用自有財力滿足地方主要是中西部地區的支出和基本公共服務需要，增強中西部地區安排使用收入的自主性、編制預算的完整性和加強資金管理的積極性。可結合稅制改革，完善地方稅體系，提高地方公共服務的保障能力。包括抓緊推進資源稅改革，并在統一內外資企業所得稅制度、房地產稅、城建稅和教育費附加等稅收制度的基礎上，進一步研究物業稅（即房地產稅）的改革方案，培育地方支柱財源、增加地方收入和引導地方政府行為合理化。在確定地方稅收管理權限方面，發展方向是適當考慮地方差別，使不同的地方根據本地的自然資源、社會經濟發展情況，擁有一定的稅種選擇權和稅率調整權，還包括針對某些地區性稅源的設稅權。

（五）推進節能減排與綠色經濟發展

1.著力解決危害群眾健康的突出環境問題，大力支持環境保護重點工作開展。基本的環境質量是一種公共產品，是政府必須確保的公共服務。集中力量支持解決重金屬、化學品、危險廢物、持久性有機污染物以及飲水不安全等關系民生的環境問題，確保人民群眾喝上干凈水、安全水，呼吸上清新的空氣。加大對環境監測、監測執法能力建設和業務工作開展的資金支持，積極維護人民群眾的環境權益。

2.著力保持良好的生態環境，積極推進國土江河環境整治。繼續支持實施重點生態保護工程，推進天然林保護工程二期建設并提高補助標準，進一步鞏固退耕還林、退牧還草成果。加快實施國家水土保持重點建設工程，推進水土流失綜合防治。深入推進礦產資源綜合利用示范基地建設，加大對礦山環境治理的資金投入，支持開展綠色礦山建設，促進重點地區礦山地質環境明顯改善。

3.著力發揮市場手段促進環保的引導作用，大力扶持環保產業發展。環保產業是重要的戰略性新興產業，其發展壯大關鍵是與擴大內需緊密結合。進一步完善財政扶持政策與措施，大力發展環保產品、技術和服務，包括環保技術裝備、專業管理、工程設計、施工運營等產業，采取手段撬動市場對環保產品的需求，逐步形成資金補貼、強制標準和市場機制相結合的環保產品應用體系，拓展新的經濟增長空間。

4.著力強化稅費政策的激勵和約束作用，逐步建立綠色的生產生活模式。進一步完善資源綜合利用的增值稅優惠政策，完善優惠方式和優惠比例。按照先易后難和分步推進的原則，選擇防治任務重、技術標準成熟的稅目開征環境保護稅，逐步擴大征稅范圍。下一步條件成熟時，將資源稅從價計征范圍逐步擴大到其他資源品目。研究建立企業可持續發展準備金制度，調整完善資源綜合利用增值稅政策。制定出臺廢棄電器電子產品處理基金征收使用管理辦法，促進廢棄電器電子產品回收處理規模化、產業化經營。

5.著力發揮體制機制的基礎性保障作用，積極推進環境財政政策創新。建立健全排污權有償使用和交易制度，制定出臺排污權有償使用和交易試點指導意見，指導和規范有條件的地區穩步開展試點工作，將政府強制減排行為逐步轉化為企業自主自發減排行動。建立健全生態環境補償制度，繼續實施生態功能區財政轉移支付，對國家重點生態功能區所涉及的縣市給予財力支持；繼續實施草原生態保護補助獎勵機制，安排資金在主要牧區省份開展禁牧補助、草畜平衡獎勵和牧民生產性補貼等。

（六）引導支持企業提高自主創新能力

1.加大研發、技術轉化環節的稅收優惠力度，促進科技創新機制的形成和完善

長期以來，有關高新技術產業的稅收優惠政策主要針對生產、銷售兩個環節，忽視對創新過程的優惠。稅收優惠環節應逐步實現由結果向中間環節轉變。加大對風險投資的稅收支持力度；允許企業對用于研發的固定資產實行加速折舊或特別折舊；鼓勵企業自建技術開發基金，并允許在稅前扣除減免企業轉讓技術和研究成果收入的所得稅；完善支持科技企業孵化器的稅收優惠政策，鼓勵科技型中小企業創業，降低創業者的創業風險。

2.加強稅收政策對創新需求方的激勵，發揮消費稅在自主創新中的積極作用

改變對創新的政策支持方式，從對供給方轉為對創新需求方的激勵，不再單純資助項目，而應更多著眼于刺激創新需求。稅收政策應以激勵本土創新需求為突破口，在促進自主科技創新過程中，注重發揮消費稅結構性調節作用。應強調產品消費的差異，針對不同產品設置不同的稅率檔次，一方面可以對創新產品實行較低的消費稅稅率，鼓勵自主科技創新；另一方面，對高能耗、高污染、資源型的產品實行高稅率，懲罰非創新限制類產品，引導社會消費自主創新產品。同時，輔之以減免稅優惠和加成征收，做到獎懲分明，引導自主創新產品的消費。

3.完善稅收激勵政策，惠及企業成長的各個階段

對于初創期的中小企業，投資稅收抵免等激勵措施可降低風險投資的成本，鼓勵風險投資介入，同時也可以起到促進科技成果轉化的作用。比如，將稅收激勵措施納入技術轉讓環節，規定企事業單位、科研院所從事技術引進、吸收等方面的投資可抵免所得稅；鼓勵企業進行前期技術性研發，借鑒成熟市場國家經驗，允許企業、研發機構沖銷基礎研發及與基礎研發相關的資本性支出。對于成長期的中小企業，稅收激勵的作用在于保證企業成長的可持續性，可考慮利用加速折舊等激勵措施鼓勵企業進行廠房和設備投資，使其有能力從事更廣泛和深入的研究開發活動。對于已進入成熟期的企業，可以考慮允許企業按銷售收入的一定比例提取研究與開發基金，在企業所得稅前扣除，為企業下一步技術開發和應用提供支撐資金，鼓勵優勢企業持續創新的同時做大做強。

4.加大對科技創新人才的稅收優惠力度

應在新《企業所得稅法》全而取消計稅工資標準規定的基礎上，放寬企業科研人員和職工教育培訓費的列支標準。對高新技術企業、科研院所科研人員的培訓費用，應據實稅前列支。改革個人所得稅，實行綜合和分類相結合的個人所得稅制，對科研人員參與重大創新項目所取得的收入給予一定的優惠。對于科研人員因參加國家重大科技研發項目所獲得的獎金，免征個人所得稅；對于科研人員以技術入股的股權收益，暫免征收個人所得稅；對于知識產權轉讓收入或特許權使用費收入，享受與稿酬同等的稅收待遇或者更加優惠的稅收待遇；鼓勵天使投資的發展，對天使投資實行個人所得稅優惠試點，盡快研究制定“促進民間融資條例”，鼓勵民間創業風險投資，對投資于高科技企業的風險投資者給予支持，采用個人所得稅返還、工資補貼等方式來吸引和激勵人才。

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