我國水資源保護的立法現狀及完善

袁建偉，涂建峰

（1.湖北經濟學院 法學院，湖北 武漢430205；2.長江流域水資源保護局 水保護管理處，湖北 武漢430010）

水資源是基礎性自然資源，是人類生存環境的重要組成部分，同時，水資源又是重要的戰略性經濟資源，是一個國家綜合國力的有機組成部分。水資源是量和質的高度統一，當前我國既面臨水量危機，又面臨因污染導致的水質危機。就我國而論，經濟能否持續發展，關鍵因素之一是水資源保護與水污染防治以及水資源能否持續利用。因此，水資源保護工作的成敗，對我國國民經濟的持續發展具有重要的政治意義和深遠的經濟意義。[1]而水資源保護工作中的首要問題就是要加強水資源保護的法制建設，以法律保障和推動水資源保護工作的順利進行。

一、我國水資源保護立法現狀

在水資源保護的立法方面，我國已經建立了一個初具規模的水資源保護的法律系統。在《憲法》的總體引領下，《水法》、《水污染防治法》等主干法律，配合以《建設項目環境保護管理方法》、《征收排污費暫行辦法》、《取水許可制度實施辦法》等法規規章，為水資源保護提供了基本的法律依據。譬如，我國《憲法》第9條明確規定“國家保護自然資源的合理利用……。禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞自然資源”，第26條規定“國家保護和改善生活環境和生態環境，防治污染和其他公害”。在憲法規定的基礎上，《水法》、《水污染防治法》等法律確立了水資源保護的基本制度，例如水資源規劃制度、水資源開發利用制度、水資源管理制度等。同時，國務院也出臺了一系列綜合以及單項行政法規，其中也涉及到特定水域的水資源保護，并做了專門而詳細的規定。

二、水資源保護立法存在的問題

經過多年的努力，我國水資源保護的立法工作取得了很大的成績，水資源保護的基本制度已經確立，各項水資源保護活動基本上做到了有法可依。但是，由于立法背景、立法技術以及多方面因素的制約，水資源保護立法的不足和缺陷也非常明顯，主要表現在：

（一）水資源保護的認識存在偏差，綜合性立法缺失。我國目前仍然采用資源立法和污染防治立法二元的立法模式，在此模式之下，資源立法的宗旨基本上是以水資源的開發利用為核心，污染防治立法的宗旨則是以水污染防治為核心。實際上，水污染防治是水資源保護的重要內容，由于把水污染防治和水資源保護人為的割裂，導致在立法和實際工作都存在很多的弊端。第一，忽視了水資源保護的應有內容，缺乏對水質水量統一管理、水資源開發利用與水環境保護協調發展的綜合考慮。第二，沒有擺正水污染防治在水資源保護中的地位，導致實際工作中部門之間的分工不協調、利益沖突等。典型的表現就是在水域納污能力的評價中，水行政部門提出的限制排污總量意見對環保部門的約束力在法律上不明確，各地做法不一，極大影響“納污總量紅線”的執行。①第三，由于二元立法模式所帶來的職責分工不明問題，導致實踐中水行政部門與環保部門在水質監測、信息收集與共享、執法配合等方面存在諸多問題，譬如監測設施重復建設，信息不能共享等。這些問題的存在極大地妨礙了水資源保護工作的開展。

（二）相關法律法規之間缺乏體系性與協調性，重疊、交叉乃至沖突現象仍然存在。其主要表現在：首先，部門立法與單一性立法比重過大。由于立法機制與立法技術上的原因，涉及水資源的立法很難突破部門立法和單一性立法的框架。由于有關法律的不完善以及部門立法的影響，水資源保護中實際起作用的是大量單一性行政法規與部門規章。同時，過于注重部門利益加重了立法的體系性缺陷，甚至導致法律沖突。其次，區域立法、區域分段流域立法與整個流域水資源保護的不協調。在水資源保護的大量區域立法中，各地的立法質量上存在較大差異，重復性立法較多，自主性立法較少，區域間有關水資源保護相關法律規范不一致或不銜接。

（三）現有水資源保護立法的規定較為原則，立法質量不高，欠缺可操作性。主要表現為：1.各管理部門之間的職權范圍不明。由于我國目前行政機關的設立都沒有專門的組織法，各部門的職權都是由各部門自己先制定方案，后報經國務院批準，各部門難免從自身利益出發來考慮問題，從而忽視整體利益，造成權力設置的重復或空白，只有分工沒有協作。2.一些管理機構的法律地位不明，職權不定，難以實現法律規定的管理目標。譬如，關于流域水資源保護，《水污染防治法》的規定前后相互矛盾。該法第四條規定：“……重要江河的水源保護機構，結合各自的職責，協同環境保護部門對水污染防治實施監督管理。”而根據我國目前的機構設置，水行政主管部門下設水資源保護機構，根本沒有什么水源保護機構。然而從《水污染防治法》關于流域水污染防治的其它規定來看，顯然流域水污染防治就是流域水資源保護機構的職責。[2]

三、水資源保護立法的完善

（一）明確水資源保護的立法宗旨

立法宗旨，是水資源保護立法工作的核心，是水資源保護立法所欲實現的目標，也是法律關系主體必須遵守的共同準則。如何認識我國水資源保護的立法宗旨，筆者認為可以從我國相關水資源保護的法律規范中進行考察。目前，我國現行的有關水資源保護的法律主要有四部，它們是 《環境保護法》、《水法》、《水污染防治法》以及《水土保持法》。無論是在水資源保護立法中還是在水污染防治立法中，其立法宗旨都同時包括以下兩點：一是保護水資源或保護水環境，二是促進經濟和社會可持續發展。具體來說應當從以下幾個方面理解：

1.合理利用和保護水資源

我國水資源短缺且分布不均，因此應當全面規劃、統籌兼顧、綜合利用、講求效益。此外，不能僅從經濟效益的角度利用、開發和保護水資源，更應視其為自然環境的構成要素，從生態效益的角度保護水資源，開發其生態功能，促進生態環境的好轉。

2.保障水安全

水安全是指 “在不超出水資源承載能力和水環境承載能力的條件下，水資源的供給能夠在保證質和量的基礎上滿足人類生存、社會進步與經濟發展，維系良好生態環境的需求。”[3]當前我國既面臨水量危機，又面臨因污染導致的水質危機，因此，在水資源保護過程中應當把“水安全”作為其核心價值。

3.促進社會全面協調可持續發展

水資源作為環境要素和自然資源的重要組成部分，只有得到合理、節約利用和有效保護，才能更好地滿足人類社會發展的需要，保護好水資源是人類社會可持續發展的重要前提。因此，在中國的水資源立法(包括法律法規的制定、修改和完善)、執法、司法以及法律監督等與水資源保護有關的過程中，都應當摒棄傳統的強調經濟發展優先的思想，廢除“經濟利益優先”的傳統理念，將可持續發展思想作為中國水資源保護與其他環境要素保護的指導思想，切實做好水資源保護工作，以保護人類賴以生存的自然資源，為社會經濟發展提供堅實的物質基礎。

（二）制定水資源保護的專門法規

現行法律中，《環境保護法》、《水法》、《水污染防治法》以及《水土保持法》都對水資源保護作了相關規定，但是，從理論與實踐上看，水資源保護與水土保持、環境保護與水污染防治顯然都不是同一層次的問題，在立法上也應有不同的法律效力等級，才有利于對不同的行為形成規范體系，目前這種立法模式顯然不能滿足水資源管理與保護的需要。而且，這幾部法律關于水資源保護的規定過于原則，可操作性不夠，缺乏相應的配套法規，特別是缺乏程序性規定，致使一些法律制度的適用范圍不明、具體實施時困難重重。尤其是在我國目前水資源管理與水污染防治的二元立法模式之下，法律的這種原則性導致的權責不明、可操作性不強的缺點被顯著放大，造成實踐中水利、環保、國土、農業等部門都承擔水資源保護的職責，形成“多龍治水”的局面，②導致水資源保護的效果極差。因此，為了更好有效的推進水資源保護工作的深入，應當基于水資源保護的一元立法模式，制定高層次的水資源保護的專門法規，把水污染防治納入到水資源保護中去，對水利、環保、國土以及農業等部門的相關職責與地位予以明確。

（三）完善水資源保護具體制度的設計

《水法》和《水污染防治法》是我國目前有關水資源保護的最重要的法律，為了細化《水法》和《水污染防治法》的原則與制度，協調《水法》和《水污染防治法》之間模糊甚至矛盾的規定，使水資源保護的的立法更加明確、更具有操作性，抓住水資源保護的重點，應當注重以下幾個制度的設計。

1.水功能區管理制度。強化水功能區劃的法律地位，按照《水法》要求，在完成水功能區劃、核定納污能力、提出限排意見后，如何進一步以功能區管理為載體，開展水資源保護工作，缺乏具體有效的制度，應針對不同水功能區，根據功能要求，提出和明確相應的管理要求；明確水功能區劃對涉及水資源開發、利用、保護規劃的約束力。

2.入河排污口監督管理制度。入河排污口管理是水污染防治的重要抓手。實際工作證明，加強入河排污口的監督管理是開展水污染防治工作的有效手段。加強入河排污口設置審批管理，考慮結合取水許可、用水定額等措施，控制用水、減少排污；通過入河排污口的監控以及水功能區水質的檢測，能夠隨時了解各水域的水質情況，制定針對性的防治措施。

3.生態補償機制。對于上游地區過度開發利用，出境水質超過管理目標的，要按照超標程度給予下游相應補償；對于上游地區限制開放利用、影響經濟發展，使得出境水質好于管理目標的，下游地區也應給予上游相應補償。

4.飲用水源地保護制度。水利部門應發揮水量和水質并重、流域和區域兼顧、城鄉統籌的工作優勢，加強監測，強化監督管理，采取綜合措施，保護水源地，保障飲水安全；明確、細化水源地保護區的等級設置以及保護措施。

5.建立水生態修復與生態用水制度。區別對待缺水地區與豐水地區水資源保護情況，充分利用水資源綜合規劃成果，合理配置生產、生活及生態用水，保障河流生態基流、湖泊和地下水合理水位，維護水生態系統安全；增加水生態修復的資金投入。

注 釋：

① 《水法》第32條規定：“縣級以上人民政府水行政主管部門或者流域管理機構應當按照水功能區對水質的要求和水體的自然凈化能力，核定該水域的納污能力，向環境保護行政主管部門提出該水域的限制排污總量意見。”但是，這種意見對環保部門的約束力如何并沒有明確，導致實踐中執行效果很差。之所以產生這種問題，原因就在于水資源保護與水污染防治分離的立法模式與觀念。對此，《武漢市水資源保護條例》做了有益的嘗試，其第28條規定：“水務主管部門應當按照水功能區對水質的要求和水體的自然凈化能力，核定該水域的納污能力，并向同級環境保護主管部門提出限制排污總量意見。環境保護主管部門應當根據限制排污總量意見，制定排污量削減計劃下達到排污單位，并負責檢查計劃落實情況，監督排污單位達標排放。……”這一規定基于水資源保護的一元立法模式，把水污染防治納入到水資源保護規劃中去，既明確了權責，又具有可操作性。

② 國務院在批準水利部、環境保護部、農業部等部門的“三定方案”的過程中，曾經對于各部門之間的職責交叉與沖突、職責分工等做了一定的調整與明確，但是這種調整是建立在水資源保護的二元模式之下的，不能完全解決各部門之間的職、權、責不協調的問題。

[1]于惠春,于焱.完備水法構建與水資源保護研究[J].行政與法，2006，（3）.這種觀點日益受到黨和國家高層的重視，2011年的中央一號文件就把水資源提到“關系經濟安全、生態安全、國家安全”的戰略地位上來.

[2]呂忠梅.長江流域水資源保護立法研究[M].武漢大學出版社，2006.68.

[3]鄭通漢.論水資源安全與水資源安全預警[J].中國水利，2003，（6）.