低碳經濟型土地利用模式選擇

□文/湯才玲

（西南大學地理科學學院 重慶）

一、緒論

土地利用變化中的碳排放量僅位于化石燃料燃燒之后，是全球大氣二氧化碳含量增加、氣候變化的重要原因，特別是在土地利用與城市的建造過程中，產生了大量的溫室氣體。在低碳經濟概念席卷全球的時代背景下，建設低碳城市、探索低碳經濟型土地利用模式乃大勢所趨。

所謂低碳經濟型土地利用結構模式就是兼顧“低碳”和“經濟”，綜合考慮土地的生態價值、經濟價值以及社會價值，實現土地利用的“低排放、高效率、高效益”。要充分發揮土地生物碳匯效應，并在各種具體的土地利用行為過程中采用先進節能減排技術降低碳排放，實現源頭上遏制、環節中減少、循環中中和碳排放的低碳土地利用模式；同時，通過土地混合利用提高土地集約利用程度及社會資源的共享性；通過土地利用結構優化深挖土地有效利用率和土地經濟價值，并最終實現低排放、高效率、高效益的低碳經濟型土地利用模式。具體來說，可以從“減排”和“增匯”兩方面著手，減少土地利用直接碳排放、間接碳排放，增加土地碳吸納能力，實現土地的低碳經濟型利用。

二、低碳化視角下的土地利用問題

現階段，國內多個低碳城市的試點工作也已經逐步展開，重慶作為試點城市之一，也已提出了建設低碳城市的構想，并按照低碳化的要求在土地利用方面做著有益的探索，并取得了一定的成績。但我國目前在土地利用方面的低碳實踐仍處于嘗試性階段，其現狀仍不容樂觀，主要存在以下幾個方面的問題：

（一）政府在土地利用管理、土地資源管理等方面的不完善。創建低碳城市，實現低碳化的土地利用在一些政府眼里只是拿到上級或中央政府財政撥款、項目資金，提高政績的工具而已。各級政府低碳經濟建設方面的成果良莠不齊，土地利用模式、土地利用效益更是相差甚遠。在對土地資源的審批和管理上，各級政府口徑不一致，沒有或未完全做到按照低碳化的要求對土地資源進行科學管理。

（二）政策支持力度不夠，相關法規和標準不完善。目前，雖然各級政府已經普遍意識到低碳經濟的重要性，對于高能耗、高污染、占地大的企業制定了相應的懲罰措施，但對于低能耗、低污染的企業缺乏規范的激勵措施，對企業研發推廣低碳建筑、個人消費低碳房地產產品等方面的政策支持力度不夠。并且，在我國政府批準發布的《住宅性能評定技術標準》、《綠色建筑評價標準》、《公共建筑節能設計標準》、《建筑節能工程施工質量驗收規范》等國家標準和行業標準中，均沒有對建筑物的碳排放指標作出相應的要求，缺少一個法定的低碳建筑評價體系和認定標準。

（三）房地產企業觀念、規模、資金等方面的制約。隨著低碳時代的來臨，各類打著“低碳”旗號的地產樓盤如雨后春筍般拔地而起，許多貼著低碳標簽的低碳房地產產品表里不一，低碳房地產在一些房地產企業眼里只是一個時尚的概念，營銷的手段而已。一些旨在開發低碳產品的房地產企業現階段也只做到了產品部分低碳化，限于企業規模、成本費用、市場風險等方面的制約，還不足以將低碳理念貫穿到整個房地產開發的過程之中。

三、按照低碳化要求改變土地利用模式的對策

以建設低碳城市為目標，按照發展低碳經濟的要求，通過改變土地利用模式，可以優化深挖土地的利用效率和綜合價值，具體來說，可以從“減排”和“增匯”兩個方面著手，減少土地利用直接碳排放、間接碳排放，增加土地碳吸納能力，實現土地的低碳經濟型利用。

（一）減少土地利用直接碳排放

1、土地集約節約利用。城市建設中對土地的粗放利用模式是導致土地利用碳排放的重要原因，集約用地可以有效降低單位土地利用的能源消耗和碳排放，節約用地則可以減少對土地資源的消耗，進而減少土地利用變化中的碳排放。低碳經濟藍圖下低碳城市的建設必然要求提高土地利用效率，進行集約節約用地。城市的低碳經濟發展模式與城市土地集約節約利用是一脈相承的有機整體，建設低碳城市要求對城市土地進行集約節約利用，而對城市土地進行集約節約利用又反作用于低碳城市的建設，在優化土地生態價值、社會價值的同時充分挖掘土地的經濟價值，有利于低碳經濟目標的實現。

2、推廣低碳建筑。目前，據統計建筑能耗占全社會總能耗的比重高達28%，連同建筑材料生產和建筑施工過程的能耗所占比重接近50%，建筑業減排潛力巨大。從建筑業著手，在土地的招拍掛過程中，對開發商所建造的建筑物加以碳排放指標約束，大力推廣低碳建筑。低碳建筑體現了“四節二環保”（節地、節能、節水、節電，室內環保及室外環保）的理念，要求在建筑材料與設備制造、施工建造和建筑物使用的整個生命周期內（包括從建筑的規劃階段，到建筑的設計階段、制造階段，再到租售環節、物業環節等），減少化石能源的使用，提高能效，降低二氧化碳排放量，只有整個過程都做到低碳化才是一個真正意義上的低碳建筑。如今上海世博會上許多場館的建筑物都在低碳方面做了創新與嘗試，零碳場館更是將各類能源利用，低碳建筑發揮到了極致。由此，我們對低碳建筑有了新的期待，低碳建筑必將成為土地利用中建筑模式的新選擇。

3、減少硬化地面面積。所謂硬化地面，是指用水泥、花崗巖、柏油等不透水的材質鋪設的地面。而原始土地作為重要的碳匯在城市建設的過程中被硬化地面替代，碳循環系統被破壞，從而導致了碳排放量的飆升。因此，在城市的建設過程之中，應充分考慮原始土地的生態價值和碳匯作用，盡量減少使用硬化材料鋪設地面，保持地面的通氣透水以保護地面生態系統的平衡運轉。對于必須鋪設硬化地面之處，應探索使用新材料，以新技術鋪設。比如說，人行道、步行街等對地面硬度要求不太高的路面可以采取透水透氣材質，保持地面呼吸通暢；停車場應盡量采用網格狀地磚鋪設，其間隙填充腐殖質土壤，種植雜草。這些做法有助于在城市開發的進程中減少碳匯面積的損失，保持生態平衡。

4、建立低碳化的城市交通體系。城市交通運營的過程中釋放了大量的溫室氣體是氣候變化的重要原因之一。城市交通與土地使用具有共發并生的特點，低碳經濟型土地利用模式要求建立低碳化的城市交通體。所謂低碳交通，指以適應低碳經濟模式為根本前提，以實現交通可持續發展為基本理念，以降低交通運輸中二氧化碳排放為直接目標的低能耗、低污染、低排放的交通發展模式。實施低碳交通，要從節約能源著手，通過加快對交通用能方式的轉變，加速對新能源交通工具的開發，提高對新能源的使用比重等方式，逐步用低碳新能源替代傳統的汽柴油等高碳排放能源，實現交通用能方式的低碳化。據相關資料顯示，公交出行比重每增加5%，能耗則下降9%，因此應進一步貫徹“公交優先”的原則，通過多模式交通換乘的方式優化整合交通體系，提高公共交通覆蓋率和營運水平，建設以軌道交通和公交線路為核心的城市網絡交通系統。通過采用智能交通技術，提高交通運行效率，引導出行者出行，降低車輛延誤，進而減少交通出行中的無謂能耗。

（二）減少土地利用間接碳排放

1、供地政策。采取“區別對待，有保有壓”的土地供應政策，有效地引導了投資方向，促進產業結構的改善。嚴格執行新開工項目管理規定，探索彈性的土地出讓年期和地價政策。以土地供應政策為提高高碳特征產業用地準入門檻、促進低碳特征產業發展服務。此外，應適當提高建設用地的取得和保有成本。比如，在土地成本中加大征地補償安置費用的比重、提高城鎮土地使用稅和耕地占用稅征收標準、提高新增建設用地土地有償使用費繳納標準、土地出讓總價款逐步提高用于農業土地開發和農村基礎設施建設的比重等。

2、單位面積的碳排放量指標。指標控制是推動土地利用從粗放外延式開發轉向集約內涵式開發，提高土地利用效率的重要手段。現行的土地利用控制指標主要包括投資強度、容積率、建筑密度。比如，廣州開發區規定每平方米投資強度為670萬美元，投資總額達不到500萬美元的不單獨供地，容積率不低于0.6，建筑密度不低于35%。這些指標能有效地保證了單位面積的利用效率，節約用地，同時能為土地利用的產出效益提供資金保證。低碳經濟型土地利用模式除了要求土地集約節約利用，實現土地經濟價值的最大化，同時提出了一個土地利用的前提，那就是“低碳”。因此，在土地利用的指標體系中應加入針對土地利用碳排放的新指標，即單位面積的碳排放量。這一指標將作為產業引入和項目開展的預評要素，進一步完善指標體系的作用，提高產業和項目的生態準入門檻，將高排放、低效率、低效益的“高碳”項目排除在外，引導和促進低碳產業的發展和低碳項目的開展，直接有效地降低土地利用碳排放量，兼顧“低碳”與“經濟”。

3、稅收調節。對粗放利用的土地征收重稅，對集約利用的土地施以輕稅；對環境影響惡劣的產業和項目征收重稅，對環保低碳的產業施以輕稅。通過企業所得稅、資源稅、增值稅、消費稅、出口退稅多種稅收制度為低碳產業減負，引導和推動先進產能與低碳產業的發展，促進產業結構和經濟增長方式的轉變。

4、碳交易市場。碳交易基本原理是，合同的一方通過支付另一方獲得溫室氣體減排額，買方可以將購得的減排額用于減緩溫室效應從而實現其減排的目標，實際上就是碳排放權利的交易。碳交易把氣候變化這一科學問題、減少碳排放這一技術問題與可持續發展這個經濟問題緊密地結合起來，以市場機制來解決這個科學、技術、經濟綜合問題。1978年我國的碳排放量是13.8億噸，2007年達到了61億噸，隨著經濟的高速增長，碳排放總量將進一步提高，碳排放交易市場體系的建立和健全可以促進我國低碳技術和低碳產業的發展，從而有效減少土地利用碳排放。碳交易市場由津貼市場和以項目為基礎的市場組成。津貼市場是指公司出售或購買碳排放權，而這種權利是由政府直接分配的。項目為基礎的市場，其所需的碳排放量主要以后期可吸收碳的量為基礎進行判斷。碳素稅就是碳交易的一種具體表現形式，它對二氧化碳的排放量進行繳稅，這種胡蘿卜加大棒的方式，可以一方面允許企業創造利潤，同時也督促企業降低二氧化碳的排放量，這對于整個市場和企業來說都大有裨益。巨大的碳排放需求也強烈呼喚世界碳交易體系的及早建立。世界銀行的一份報告指出，最近碳排放權的交易額達到1，263億美元，比2007年猛增了90%。二氧化碳的交易總量也從2007年的30億噸增加到2008年的48億噸，漲幅達55%。碳排放權目前在世界10個市場上進行交易，我國應盡快建立與歐美接軌的特色碳排放市場體系，并在國內建立各省、市、區之間、重點行業大中型企業之間的碳交易市場。

（三）保育土地碳匯。要實現低碳化的土地利用，不僅應從節能減排上有效減少土地利用中的碳排放，還應充分發揮土地的生態價值，重視“綠地”的“碳匯”效應，《聯合國氣候變化框架公約》中將“碳匯”定義為自然界中碳的寄存體，從空氣中清除二氧化碳的過程、活動和機制。碳匯在降低大氣中溫室氣體濃度、保護城市生態功能等方面有著重要作用。在土地利用中，一方面應注意對原有植被的保護，減少“綠地”面積的損失；另一方面應加強對城市綠化面積的建設，通過建造城市“綠地”，利用城市植被吸收二氧化碳。通過增加碳匯的辦法降低二氧化碳濃度是一種成本低、效益好的手段，也是最容易參與的一種方式。在“綠地”的建造方式上除了增加城市的綠化帶外，上海世博會也為我們帶來了一些新思路，比如在建筑物墻上和頂上栽種小灌木，為主體建筑“降溫”。這些綠色植被既是環境溫濕度的自動“調節器”，又是控制碳氧平衡的“氧氣機”；既是吸收有毒氣體的“解毒器”，又是減滅有害微生物的“滅菌器”；既是滯塵濾塵的“吸塵器”，又是產生負氧離子的“發生器”，同時植物具有降噪功能，是天然的“消聲器”。如此與建筑物融合的綠色植物，在實現碳匯的同時，并沒有增加使用城市的土地面積，從而達到城市土地集約節約利用的目的。

四、對策建議

（一）通過制度與法律法規的約束，合理布局低碳產業項目用地。加強對碳排放相關指標的控制，利用土地總體規劃制度，對于傳統高碳產業項目用地加以限制，提高其門檻，抑制高碳項目用地需求，而對低碳產業項目用地制定相對寬松的供地政策，提高低碳經濟型用地的總量和所占比例。有效引導資本向低碳產業轉移，以此加強對低碳產業的投資力度與強度，促進產業結構調整、優化升級，促進低碳產業成長，刺激低碳經濟發展。在各地區的土地利用年度計劃上，結合當地基本情況，合理調節供地規模與布局，達到以土地供應引導需求，在低碳化視角下合理高效利用土地的目的，逐步完成從高碳、高能耗、高排放、高污染式發展向低碳、節能、環保式發展的轉變，促進低碳城市建設，低碳經濟的可持續發展。另外，還可以在法律法規方面，出臺適合低碳經濟發展的法律法規，或對原法律法規進行必要的修改完善，從制度上創新，以低碳化的視角在立法層面的高度上促進土地用地結構的改變。

（二）通過土地供需價格調節土地市場。利用土地價格的杠桿作用，對于耗能排碳量不同的項目產業用地制定差異化的價格標準，調節土地市場供需結構。對于在一級市場上出讓的土地，將高碳與低碳用地區別對待，區別定價，通過土地價格調節投資方向；對于二級市場上轉讓的土地，則可在轉讓稅費上，將高碳與低碳用地區別定稅。通過差異化的土地價格和稅費標準，同樣到達引導資本向低碳項目轉移的目的，最終促進低碳經濟的發展。

（三）利用土地金融工具優化配置低碳土地資源。利用土地金融工具，在土地信貸、土地融資、土地抵押等方面給予低碳項目用地一定的優惠與支持。完善房地產信托基金建設，對于低碳房地產的開發，給予相應的土地金融支持，拓寬其融資渠道，豐富其融資方式，降低其融資風險，優化其融資結構。土地金融業的發展反過來又可促進土地資源的優化配置，促進土地的集約節約利用，進一步減少土地粗放利用中的碳排放。

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