既有建筑節能改造外部性分析

□文/劉艷麗 劉佳生

（1.內蒙古交通職業技術學院 內蒙古；2.重慶市財政投資評審中心 重慶）

一、引言

目前，我國經濟正處在高速發展期，能源需求呈現出快速增長的趨勢，大型公共建筑和住宅是建筑領域中能源消耗大戶。解決能源短缺問題是政府建設主管部門應解決的問題，因此建筑節能也就成為國家節能戰略的重要組成部分。其中，建筑節能主要是指新建建筑節能和既有建筑節能，既有建筑是真正的建筑耗能大戶，因為既有建筑的特點即總量大、能耗高，尤其是節能設計規范頒布前建設的各種建筑均未采取節能措施。但既有建筑中能達到建筑節能標準的僅占5%。實現既有建筑節能改造對經濟、社會以及環境發展都有著十分深刻的意義。所以，如何發揮政府的作用，結合政府的激勵政策，有效利用市場經濟規律，創新既有建筑節能改造激勵方案，創新既有建筑節能改造的金融產品是解決這一難題的有效途徑。

二、既有建筑節能改造外部性分析

（一）外部性的概念。在經濟學中，外部性又可稱為溢出效應、外部影響或外差效應，指的是一個人或一群人的行動和決策對另一個人或一群人強加了成本或賦予利益的情況。道格拉斯·諾斯認為：“個人收益或成本與社會收益或成本之間的差異，意味著有第三方或者更多方在沒有他們許可的情況下獲得或承擔一些收益或者成本，這就是外部性”。在現實經濟生活中，根據外部性影響，將外部性分為外部經濟（也稱正外部性）和外部不經濟（也稱負外部性），外部經濟也稱正外部性，是指一個經濟主體的經濟活動導致其他經濟主體獲得額外的經濟利益；外部不經濟是指一個經濟主體的經濟活動導致其他經濟主體蒙受額外的經濟損失。另外，從外部性產生的時空考慮，可分為代內外部性與代際外部性。代內外部性與代際外部性主要是從即期考慮資源是否合理配置，即主要是指代內的外部性問題；而代際外部性問題主要是要解決人類代際之間行為的相互影響，尤其是要消除前代對后代、當代對后代的不利影響。可以把這種外部性稱為“當前向未來延伸的外部性”。這種分類源于可持續發展理念。代際外部性同樣可以分為代際外部經濟和代際外部不經濟。

（二）既有建筑節能改造的外部性分析。外部性主要是由人的自利性和社會的公共性決定的，是人或組織通過公共性實現的一種價值轉移。在建筑節能領域，用戶用于建筑節能改造或投入的投資收益預期通常小于節能所增加的投入，并且通過建筑能耗的節約、環境質量的改善、對經濟增長的貢獻等方式使得社會獲得的綜合效益總是大于節能增加的投入。因此，如果用戶來承擔全部節能改造的投資，至少需要5～10年的回收期，如此長的投資回收期，對用戶基本上沒有吸引力。

1、既有建筑節能改造具有正的外部性。正外部性是指一個經濟主體的經濟活動導致其他經濟主體獲得額外的經濟利益。相關主體進行既有建筑節能改造時，通過減少整個社會對能源的使用減少大氣污染等方式使周圍其他人因此獲得一定環境收益。然而，盡管社會因此而獲利，卻并未向采取節能行為的人支付報酬，這時節能行為所帶來的社會收益大于節能主體的個人收益，因此既有建筑節能改造的行為具有正的外部性。

2、既有建筑節能改造具有可轉移的外部性。按照外部性產生的影響在時空上是否可以轉移，可分為可轉移外部性和不可轉移外部性；空間上劃分為區際和區內外部性，時間上劃分為代內和代際外部性，由于人類利用的能源大部分是煤、石油、天然氣等非可再生能源，并且會產生大量的環境污染，如果進行節能改造會減少非可再生能源的消耗，改善區際的生態環境并且能為下一代的生存環境和人類的可持續發展做出極大的貢獻。

三、激勵機制研究

（一）激勵政策選擇。由于建筑節能的外部性特點導致了“市場失靈”現象，要形成一套有效的市場激勵機制，政府需要制定一系列的激勵政策。解決外部性的基本思路是：讓外部性內部化，即通過制度安排將經濟主體的經濟活動所形成的社會收益或社會成本，轉為私人收益和私人成本。而政府可以通過兩種方式對這種外部性做出反應：制定命令和控制政策直接對行為做出反應，制定以市場為基礎的政策提供激勵，前者包括政府制定的一些節能強制性標準，以及相關法律法規等等，后者包括一些以市場為導向的經濟政策，包括稅收和補貼、企業合并、產權界定等；例如加征能源稅，對節能產品提供財稅支持和貼息等。

1、完善節能法律法規，健全建筑節能行政配套。建筑節能的法律法規要明確指出對既有建筑節能改造的支持和鼓勵，要制定階段性的和長期性的目標，最重要的是隨著節能工作的開展，節能設計標準要不斷修訂，不斷提高；在各級政府建筑節能管理機構下要有專門管理既有建筑節能改造的單位，對節能改造提供行政支持，將既有建筑節能改造列為經濟發展的一項必要的工作，作為專項計劃爭取到充分的資金支持，幫助建立既有建筑節能改造的能耗評價體系，合理的改造方式，改造后效果的評價機制，有計劃有步驟地推進建筑節能改造。

2、加大經濟激勵力度。首先要增加對既有建筑節能改造的財政預算，建立建筑節能基金，在強調新建建筑節能以及可再生能源應用的同時，不能忽視既有建筑的節能改造，對于采暖建筑區域，加大對供熱企業，節能改造服務公司的經濟激勵，在稅收方面，可實施免稅、減稅、緩稅、再投資退稅、稅額抵扣、投資抵免以及加速折舊等，鼓勵采暖地區的城市熱力管網和熱源系統的改造、建筑圍護結構和室內熱能系統的改造，并且加快推進供熱體制改革和熱價形成機制，實現居民不按建筑面積收取熱費，而是誰用熱多誰出錢多，節能的收益就是自己的切身利益，這樣就能激勵居民建立節能意識，促進既有建筑的節能改造；在優惠貸款方面，政府可以對進行改造的產權單位或者業主給予貸款額度3%～5%的利息補貼，貼息年限1～2年，政府還應加強與節能服務公司的合作，對其提供一定的信用擔保，貸款貼息等措施，促進其在商業建筑、政府機構以及民用建筑中的業務開展，這從政府采購的角度來說對于整個建筑節能改造事業也是一項重要的激勵政策。

3、多方籌資，靈活融資。政府對既有建筑節能改造的激勵措施不僅要授之以魚，更要強調授之以漁，即如何充分發揮改造主體自身的能動性，創新激勵機制，創新既有建筑節能改造的金融產品，有效地拓寬既有建筑節能改造的投融資渠道，這也是激勵政策發揮作用的一個重要方面。筆者認為，可以充分利用產業投資基金的功能進行投融資，產業投資基金在中國還剛剛興起，政府要給予合理引導，在建筑節能領域可以嘗試使用，利用產業投資基金這個杠桿，撬動大量的民間資金投資于既有建筑節能改造方面，有效緩解巨大的資金壓力；政府的另外一個措施可以發行國債用于支持既有建筑節能改造，我們知道國債的發行對于民間投資具有“擠出效應”和“帶動效應”，但如果國債資金用于增加對正外部性產業的投資，勢必將改善民間投資的環境，從而使微觀經濟主體對投資收益率的預期看漲，樂于在新的均衡利率水平上增加投資，顯現出國債投資的“帶動效應”。

4、加大教育宣傳力度。政府還應當通過教育、培訓等手段加強既有建筑節能改造的宣傳，強化人們的節能意識，強調節能的社會經濟效益，從而促進既有建筑的節能改造。

（二）政策設計思路。相對于強制性政策來講，大多數人愿意選擇自愿性或激勵性的政策。但是這樣的結果可能是沒有人愿意為節能付費。若不認真設計，激勵政策可能會以失敗而告終。

1、分階段、分類別實施經濟激勵政策。經濟激勵政策應分為幾個不同的階段，不同階段政策的側重點不同。初始與推廣階段應出臺較多的鼓勵性政策，如稅收減免、財政補貼等。激發企業和業主采取節能措施的積極性，培育市場機制的建立。推動建筑節能行業的發展；市場成熟階段則應采取較多的強制性政策，如對沒有達到節能標準的建筑勒令停建或限期改造。同時，政府制定的經濟激勵政策應根據不同的建筑類型有所區別。如對于居住建筑，應以鼓勵性政策為主；而對于商業性公共建筑，這類業主有一定的支付能力，且節能帶來的費用支出的減少可以變成商業利潤，因此政府可以采取強制性政策或鼓勵性與強制性相結合的政策。

2、實行基于性能的激勵政策。根據政策激勵方式的不同可分為基于性能和基于成本兩類，對于基于成本的激勵政策，激勵資金的數量取決于提高能效的支出金額。主要對早期實驗階段的先進節能技術開發進行激勵。這種激勵手段比較容易引起價格提高，并將提高的價格部分地轉移給消費者。另外，由于沒有考慮性能，導致產品質量下降，無信用的小商販激增，將好企業從行業中驅趕出去。當激勵項目結束時，該產品的市場也消失了，而基于性能的激勵政策著重于節能效果的評價。

（三）激勵效果反饋機制。政府在對既有建筑節能改造主體進行激勵的同時要強調對于激勵效果的評價，建立完善的反饋機制，不斷反饋激勵措施取得的成效，持續改進，不斷提高激勵水平；評價的指標可以分為短期和長期，短期內政策實施之后，節能改造的積極性是否有所提高，節能改造的量是否增多，人們對于改造的意識是否有所增強；長期來看激勵方案實施之后，節能改造的總體目標是否實現，節能改造的體系是否形成等；還可以從資金的流向，改造之后產生的社會經濟效益等方面進行評價和反饋，可以通過出版物的形式，信息網絡系統的建立，內部研討會、行業交流會或培訓的形式分享反饋的成果，還可以通過與國際組織的交流提高我國既有建筑節能改造的激勵水平。

四、結語

本文首先分析了既有建筑節能改造的外部性，并從如何解決外部性的理論入手，強調從政府角度對具有正外部性的既有建筑節能改造進行激勵，激發我國既有建筑節能改造事業的積極性，節約能源，改善環境；激勵機制包括政策選擇及其實施模式的建立，這是一個系統的、動態的過程，需要不斷探索，不斷改進，同時也要強調其可持續性和可操作性，針對不同的地域條件，不同的經濟環境，激勵機制的具體內容也要有所不同，要因地制宜，因時而異，才能使我國既有建筑節能改造工作順利進行下去。

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