完善我國食品安全監(jiān)管體系*

程景民胡 月郭 丹陳 濤王 超（山西醫(yī)科大學公共衛(wèi)生學院，太原 03000） （華中科技大學同濟醫(yī)學院，武漢 430074）

完善我國食品安全監(jiān)管體系*

程景民1**胡 月2郭 丹1陳 濤1王 超1（1山西醫(yī)科大學公共衛(wèi)生學院，太原 030001） （2華中科技大學同濟醫(yī)學院，武漢 430074）

食品安全不僅是一個復雜的關乎民生的社會問題，而且是影響經(jīng)濟健康發(fā)展、社會和諧穩(wěn)定及政府聲譽形象的重要經(jīng)濟和政治問題。目前我國食品安全監(jiān)管面臨著主體機制運行不暢、法律系統(tǒng)不完善、監(jiān)管技術(shù)落后以及監(jiān)管信息共享水平低的問題。因此，需要完善監(jiān)管機制與法律體系，完善評估、預警與召回機制，加強科學檢驗與認證，并且加強信息服務、引入輿論媒體，建立統(tǒng)一高效的監(jiān)管機制。

食品安全；監(jiān)管；對策；建議

食品安全不僅是一個復雜的關乎民生的社會問題，而且是影響經(jīng)濟健康發(fā)展、社會和諧穩(wěn)定及政府聲譽形象的重要經(jīng)濟和政治問題。他涉及動植物飼養(yǎng)和種植安全、食品原料安全、食品生產(chǎn)安全以及食品運輸和銷售安全等環(huán)節(jié)，任何一個環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題都會最終影響到食品的整體安全。因而，食品安全監(jiān)管就成了衡量政府社會管理水平的重要指標之一。為確保食品鏈條每一個環(huán)節(jié)的安全，食品安全的管理體制和管理手段應適應食品安全監(jiān)管的內(nèi)在要求，以保證食品鏈條上的每一個環(huán)節(jié)都在監(jiān)管范圍之內(nèi)，發(fā)揮其監(jiān)管效力。

1 我國食品安全監(jiān)管的歷史沿革

我國的食品安全監(jiān)管工作經(jīng)歷了從無到有、從小到大，不斷發(fā)展和完善的過程。我國食品安全監(jiān)管體系的建立健全歷程，主要經(jīng)歷五個發(fā)展階段。

第一階段，起步規(guī)范階段（1949年～1977年）。建國初期，我國食品安全監(jiān)管工作主要以行政管理為主，基本停留在事務管理的層面上。20世紀50年代，針對當時傳染病流行猖獗，食物中毒不斷發(fā)生的現(xiàn)狀，制定過一些管理規(guī)章制度。1953年，衛(wèi)生部發(fā)布了《清涼飲食物管理暫行辦法》、《食用染料管理辦法》、《食堂衛(wèi)生管理辦法》及“食品加工、銷售、飲食業(yè)衛(wèi)生‘五四制’”等行政規(guī)章。1965年，衛(wèi)生部會同有關部門起草了《食品衛(wèi)生管理試行條例》，并經(jīng)國務院批轉(zhuǎn)執(zhí)行。該條例第一次規(guī)范了食品衛(wèi)生監(jiān)督管理的任務與范圍，明確了衛(wèi)生部門和生產(chǎn)經(jīng)營單位各自的職責。

第二階段，發(fā)展轉(zhuǎn)型階段（1978年～1994年）。改革開放后，食品安全監(jiān)管開始由單純的行政管理向法制管理方向轉(zhuǎn)變。1979年8月28日，國務院頒布實施了《食品衛(wèi)生管理條例》，開始有序規(guī)范相應的管理及服務行為，標志著我國食品安全監(jiān)管工作由單項管理逐步過渡到全面管理。1982年11月，第五屆全國人大常委會第二十五次會議頒布的《中華人民共和國食品衛(wèi)生法(試行)》是我國改革開放后的第一部衛(wèi)生法律，也是食品安全監(jiān)管工作初步走上了法制軌道的標志。條例明確規(guī)定縣級以上“衛(wèi)生防疫站”或“食品衛(wèi)生監(jiān)督檢驗所”為食品衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)，執(zhí)行國家食品衛(wèi)生監(jiān)督的職責。在這一時期,食品安全監(jiān)管以食品衛(wèi)生監(jiān)督為主，其他部門沒有過多涉及食品安全的監(jiān)管。此間，根據(jù)“試行法”和《食品廣告管理辦法》的規(guī)定，工商行政管理部門負責城鄉(xiāng)集市貿(mào)易的食品衛(wèi)生管理工作和一般食品衛(wèi)生檢查工作以及食品廣告的管理；進口食品的衛(wèi)生監(jiān)督檢驗由國家食品衛(wèi)生監(jiān)督檢驗機構(gòu)進行；出口食品由國家進出口商品檢驗部門負責衛(wèi)生監(jiān)督檢驗。

第三階段，調(diào)整充實階段（1995年～2002年）。這一時期，我國食品安全監(jiān)管工作強調(diào)依法行政、綜合管理的新體制。1995年10月30日正式頒布實施了《中華人民共和國食品衛(wèi)生法》，標志著我國食品安全監(jiān)管工作進入了一個新的歷史階段，他對確保食品安全、促進經(jīng)濟發(fā)展起到很大的作用。原由縣級以上衛(wèi)生防疫站或食品衛(wèi)生監(jiān)督檢驗所承擔的食品衛(wèi)生監(jiān)督職責調(diào)整至縣級以上衛(wèi)生行政部門，并賦予衛(wèi)生行政部門8項食品衛(wèi)生監(jiān)督職責。期間，質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門開始介入食品安全監(jiān)管領域。1998年，國務院決定將原國家商檢局、原國家動植物檢疫局和國家衛(wèi)生檢疫局合并組成國家出入境檢驗檢疫局統(tǒng)一管理全國進出口食品工作。2000年開始，各省相繼成立了綜合監(jiān)督的衛(wèi)生監(jiān)督所（局、大隊等），承擔包括食品衛(wèi)生監(jiān)督在內(nèi)的綜合衛(wèi)生監(jiān)督工作職責。2001年4月，國務院批準將原國家出入境檢驗檢疫局和國家質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局合并,成立國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局，下轄質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督和出入境檢驗檢疫兩個執(zhí)法系統(tǒng),實行垂直管理體制，進出口食品的監(jiān)管職能因機構(gòu)合并，劃歸質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督檢驗檢疫部門。

第四階段，完善細化階段（2003年～2009年）。我國食品安全監(jiān)管工作在這一時段著重于理順監(jiān)管中各種不合理的“交叉”職能，開始了從多頭監(jiān)管向分段監(jiān)管的嘗試。2003年，國務院決定在原國家藥品監(jiān)督管理局的基礎上，組建國家食品藥品監(jiān)督管理局，為國務院直屬機構(gòu)，除繼續(xù)行使原國家藥品監(jiān)督管理局職能外，還負責對食品、保健品、化妝品等安全管理的綜合監(jiān)督和組織協(xié)調(diào)，依法組織開展對重大事故的查處。其他食品安全監(jiān)管部門，仍按照有關食品法律的規(guī)定，履行相關的食品安全監(jiān)管職責。新組建的國家食品藥品監(jiān)督管理局以食品安全協(xié)調(diào)司、食品安全監(jiān)察司為主進行食品安全監(jiān)管，便于國家對食品行業(yè)進行有效監(jiān)督，理順各種不合理的“交叉”職能。按照一個環(huán)節(jié)由一個部門監(jiān)管的原則，采取分段監(jiān)管為主、品種監(jiān)管為輔的方式，進一步理順食品安全監(jiān)管職能，明確責任。從2005年1月1日起，農(nóng)業(yè)部門負責初級農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)環(huán)節(jié)的監(jiān)管；質(zhì)檢部門負責食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)的監(jiān)管，將由衛(wèi)生部門承擔的食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)的衛(wèi)生監(jiān)管職責劃歸質(zhì)檢部門；工商部門負責食品流通環(huán)節(jié)的監(jiān)管；衛(wèi)生部門負責餐飲業(yè)和食堂等消費環(huán)節(jié)的監(jiān)管；食品藥品監(jiān)管部門負責對食品安全的綜合監(jiān)督、組織協(xié)調(diào)和依法組織查處重大事故。

第五階段，整合提升階段（2009年～2011年）。我國食品安全監(jiān)管工作實行了將食品安全監(jiān)管職責統(tǒng)一到一個政府部門的全程管理。2009年，《中華人民共和國食品安全法》頒布并于同年6月1日施行，廢止了實施14年的《中華人民共和國食品衛(wèi)生法》。由“衛(wèi)生”到“安全”，兩個字的改變，折射出我國食品安全從立法觀念到監(jiān)管模式的全方位根本轉(zhuǎn)變，標志著我國食品安全監(jiān)督管理工作進入了一個新的歷史階段。這次調(diào)整主要側(cè)重在四個方面，一是國務院設立食品安全委員會，該委員會是一個高層次的議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，由國家副總理對食品安全監(jiān)管工作進行總體的協(xié)調(diào)和指導，旨在解決部門間的配合失調(diào)和消弭相互監(jiān)管空隙；二是國家建立食品安全風險評估制度，由衛(wèi)生部牽頭與各個部委成立食品安全風險評估專家委員會，設立國家級的風險評估專業(yè)機構(gòu)；三是統(tǒng)一國家強制性食品安全標準，將原來的國家質(zhì)檢總局負責的《產(chǎn)品質(zhì)量法》和《食品衛(wèi)生法》的食品衛(wèi)生標準，合二為一，統(tǒng)稱為食品安全標準，解決標準之間的矛盾與扯皮問題；四是國家建立食品召回制度，食品生產(chǎn)者發(fā)現(xiàn)其生產(chǎn)的食品不符合食品安全標準，應當立即停止生產(chǎn)，召回已經(jīng)上市銷售的食品，通知相關生產(chǎn)經(jīng)營者和消費者，并記錄召回和通知情況，有利于讓生產(chǎn)經(jīng)營者承擔起食品安全的責任。

2 我國食品安全監(jiān)管現(xiàn)狀分析

2.1 監(jiān)管主體、機制運行不暢

2.1.1 監(jiān)管機構(gòu)的設置

我國的食品安全監(jiān)管涉及部門眾多，主要采取的是多部門共同監(jiān)管的模式，中央政府一級主要包括衛(wèi)生部、農(nóng)業(yè)部、國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局、國家工商行政管理總局、國家食品藥品監(jiān)督管理局、商務部、國家環(huán)境保護總局、鐵道部、交通部、公安部、國家發(fā)展與改革委員會等部門，均對食品安全管理負有職責，這些部門負責向國務院報告工作，并且都各成體系。在省、市、縣一級均分別設有與中央政府相應的延伸機構(gòu)，每個機構(gòu)都有自己的具體結(jié)構(gòu)和管理范圍，監(jiān)管部門還是數(shù)量龐大。食品安全委員會作為國務院食品安全工作的高層次議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，督促落實食品安全監(jiān)管責任，設立國務院食品安全委員會辦公室含有15個部門參加，具體承擔委員會的日常工作。

2.1.2 監(jiān)管部門的協(xié)作

各部門橫向分工，分段管理，相互協(xié)調(diào)不夠。盡管新頒布的《食品安全法》對各個部門的監(jiān)管職責和權(quán)限做了劃分，但食品安全管理政出多門，在保證監(jiān)管有效的同時，監(jiān)管重疊也導致監(jiān)管效率的低下，同時存在部門職能交叉的模糊地帶，導致相互矛盾或管理缺位、錯位，在鏈與鏈的連接處會出現(xiàn)大量的環(huán)節(jié)空隙，而一般的安全事故往往都會在這個環(huán)節(jié)上發(fā)生。事故發(fā)生后，部門之間難免“踢皮球”，難以形成有機協(xié)調(diào)的管理格局，在這樣的背景下，如何監(jiān)管新出現(xiàn)的縫隙，實現(xiàn)無隙對接是目前一大難題。此外，受部門、行業(yè)經(jīng)濟利益驅(qū)使及本身經(jīng)費不足等因素的影響，對有利可圖的企業(yè)和產(chǎn)品，多部門爭著檢查，而無多大利益，安全隱患多的單位和產(chǎn)品則無人過問，造成部門之間的管理盲區(qū)，進而給不法分子留下違法空間。問題出現(xiàn)時，相關部門都有責任，卻沒有承擔責任的主體，食品安全監(jiān)管責任嚴重缺位。以糧食質(zhì)量安全監(jiān)管為例，在國外，該工作一般是由農(nóng)業(yè)部和衛(wèi)生部負責，而在我國，糧食質(zhì)量安全管理權(quán)限則分散在農(nóng)業(yè)、糧食、工商、質(zhì)檢、衛(wèi)生、環(huán)保、外貿(mào)等近10個部門在監(jiān)管，各部門各自為政，不能形成從農(nóng)田到餐桌單鏈式、產(chǎn)供銷一體化的管理格局。

2.1.3 監(jiān)管實施的過程

食品安全監(jiān)管是一項動態(tài)管理的過程，不僅平時應主動評估食品產(chǎn)品的安全風險，及時制定、調(diào)整標準以適應監(jiān)管需求，還應規(guī)范性、連續(xù)性地打擊假冒偽劣商品，來保證食品安全監(jiān)管工作落到實處。部分執(zhí)法部門經(jīng)常以“嚴打”“專項整治”等方式開展監(jiān)管工作，造成了本應在平時完成的監(jiān)管工作，卻成了遇到問題才搞一次的群眾運動式清查風暴。當這陣風過后，在風頭上隱匿起來的造假者又重新行動起來，制假再度泛濫。這種缺乏規(guī)范和連續(xù)性打擊假冒偽劣商品的過程，無法從根本上解決食品的安全問題。

2.2 監(jiān)管法律整合細化不足

目前，我國已經(jīng)基本建立起了食品安全法律監(jiān)管體系。從2009年6月1日起頒布施行的《中華人民共和國食品安全法》，廢止了《中華人民共和國食品衛(wèi)生法》，吸收了食品衛(wèi)生法的合理內(nèi)容，并吸納了一些實踐經(jīng)驗，主要規(guī)定了包括食品安全風險監(jiān)測和評估、食品安全標準、食品檢驗、食品進出口、食品安全事故處置、監(jiān)督管理、法律責任等。重點解決了原來法律不統(tǒng)一、定性不準確、處理不得當?shù)默F(xiàn)象，和在執(zhí)法過程中執(zhí)法人員無所適從的尷尬局面。從法律層面上相繼構(gòu)成了我國改革開放后食品安全法律監(jiān)管的核心，對我國的食品安全起到了重要的、不可替代的作用。但是，一些與《食品衛(wèi)生法》配套的傳統(tǒng)的法律已不適應時代發(fā)展的需要，這主要體現(xiàn)在法律監(jiān)管的整合細化不足，法律條文過于籠統(tǒng)，沒有配套的相關細則、辦法，缺乏系統(tǒng)性和威懾力。

2.2.1 法律監(jiān)管缺乏系統(tǒng)性

在我國，食品安全法律監(jiān)管缺乏系統(tǒng)性，法律只作原則性規(guī)定，具體的問題則交由法規(guī)、規(guī)章去處理，《食品安全法》的諸多內(nèi)容都需要法規(guī)、規(guī)章、實施條例等進一步具體化、制度化。雖然國務院頒布了《食品安全法實施條例》，但仍然是框架式的。《食品安全法》的施行很大程度上依賴于行政法規(guī)和部門規(guī)章，而配套的實施條例、規(guī)章及地方法規(guī)等相對分散、不統(tǒng)一，使得我國的食品安全法律監(jiān)管系統(tǒng)性不強，食品安全的法律監(jiān)管也大打折扣。如，至今還沒有把食品安全建立在“從田頭到餐桌”的全程監(jiān)控之中，這正說明了法律監(jiān)管體系缺乏完整性和系統(tǒng)性。

2.2.2 法律監(jiān)管缺乏威懾力

《食品安全法》盡管對食品違法犯罪行為的處罰做出了一些規(guī)定，但還缺乏應有的力度，也沒有徹底剝奪違法犯罪分子再次違法犯罪的條件和能力，法律的威懾力還沒有充分發(fā)揮出來。比如：假一罰十的法律規(guī)定，對于一些銷售成本比較低的食品經(jīng)營者起不到大的規(guī)范作用；“問題奶粉”事件引發(fā)人們對食品安全的高度關注，眾多學者提出要“重典嚴懲”，但僅停留在理論上。此外，現(xiàn)行法律對食品安全法律監(jiān)管機關以及食品安全服務機構(gòu)的法律責任也沒有明確規(guī)定。

2.3 監(jiān)管技術(shù)、標準、檢驗落后

監(jiān)管技術(shù)水平主要體現(xiàn)在對食品從農(nóng)田到餐桌的全過程檢驗檢測，包括對農(nóng)產(chǎn)品農(nóng)藥殘留量的檢測、對半成品細菌等病菌的檢驗、對成品成分含量的檢測以及對各種熟食的快速檢驗等。監(jiān)管技術(shù)的高低影響著食品市場的安全性，以及市場能否良性運行。

2.3.1 檢驗機構(gòu)單一

現(xiàn)階段，我國的國家級檢驗機構(gòu)只有衛(wèi)生部食品衛(wèi)生監(jiān)督檢驗所、中國疾病預防控制中心下屬的營養(yǎng)與食品衛(wèi)生研究所和國家食品質(zhì)量監(jiān)督檢驗中心等少數(shù)機構(gòu)，他們不僅承擔著大量的食品安全檢測、鑒定、評價、調(diào)查和管理任務，同時還要為全國食品安全檢驗機構(gòu)提供技術(shù)指導和專業(yè)培訓。幾乎所有監(jiān)督檢測任務都由政府部門下屬的檢驗機構(gòu)承擔，而很少有社會中介檢測試驗室介入，缺乏競爭機制，極大的阻礙了我國食品安全監(jiān)管水平的提高。

2.3.2 監(jiān)測標準落后

與發(fā)達國家的食品行業(yè)標準比較，我國的許多標準缺乏科學的時效性，在技術(shù)內(nèi)容方面與世界貿(mào)易組織（WTO）有關協(xié)定和CAC標準存在一定差距，各類標準重復、分散，數(shù)量少、空白領域多，與國際通用的和發(fā)達國家食品安全標準的接軌程度低、等效性差，制定標準所依據(jù)的方法和模式陳舊。雖然近年來在此方面有所進展，但仍然不盡人意。據(jù)國家標準委員會本世紀初公布的修訂國家標準的統(tǒng)計結(jié)果：我國國家標準采用國際標準的覆蓋率為44.2%，食品行業(yè)國家標準的采標率只有14.63%。而早在20世紀80年代初，英、法、德等國家采用國際標準已達80%，日本國家標準有90%以上采用國際標準。又如，當今發(fā)達國家都采用危險性評估制定標準，而在我國，危險性評估尚剛剛起步，力量薄弱，在標準的制訂、修訂中，遠沒有全面做到以危險性評估為依據(jù)。

2.3.3 資金人才不足

資金投入的不足，檢測人員少，缺乏專門的培訓，造成人力資源不足及人員素質(zhì)不高，檢驗技術(shù)及設備研究更加被削弱，使得我國很多重要的檢測技術(shù)還不夠完善或尚屬空白，與發(fā)達國家比存在很大差距，不能滿足食品安全控制的需要。

2.3.4 檢測方法缺失

隨著食品工業(yè)飛速發(fā)展，各種新型包裝材料、添加劑等新工藝、新資源和現(xiàn)代生物技術(shù)不斷的出現(xiàn)，對于檢測方法的要求也與日俱增。但目前檢測方法的覆蓋面不夠，有些方法缺失。如，隨著食品受污染的因素日趨多樣化和復雜化，一些老的污染物問題尚沒有得到解決，又出現(xiàn)了很多新的污染物，因缺乏先進的高靈敏度痕量或超痕量食品污染物檢測技術(shù)，對這些污染物，特別是新的污染物往往缺乏科學有效的檢測手段。

2.4 監(jiān)管信息統(tǒng)一共享欠佳

食品安全的信息化監(jiān)管在維護食品安全中發(fā)揮了舉足輕重的作用，可以很好地解決跨部門食品安全協(xié)調(diào)和監(jiān)管的難題，而且能夠從技術(shù)上解決跨部門的食品安全數(shù)據(jù)整合以及協(xié)同業(yè)務處理、應急指揮調(diào)度等技術(shù)難題，成為了提高食品安全監(jiān)管效能的一個重要途徑。然而，我國在完善食品安全監(jiān)管中，信息化共享還存在一些缺陷，主要體現(xiàn)在其缺乏系統(tǒng)性、完整性以及社會性3個方面。

2.4.1 食品安全信息化監(jiān)管缺乏系統(tǒng)性

我國食品安全監(jiān)管的職能是由農(nóng)業(yè)、質(zhì)監(jiān)、工商、食藥監(jiān)、衛(wèi)生、經(jīng)貿(mào)（商務）等不同的行政部門根據(jù)各自的職責共同行使的，由于目前食品安全信息化監(jiān)管模式是由各部門、各地區(qū)各自規(guī)劃設計，在研究和探索上各自為政、各取所需，僅從各自職能出發(fā)，沒有考慮到其他部門的信息需求，各類信息難以互通、共享，存在重復開發(fā)、資源浪費現(xiàn)象。從橫向看：由于涉及多部門，造成信息化的監(jiān)管理念不統(tǒng)一，標準不統(tǒng)一，無法實現(xiàn)資源共享；從縱向看：相同部門由于地域的不同，信息化監(jiān)管模式也是自成體系、各自為政，互不兼容。

2.4.2 食品安全信息化監(jiān)管缺乏完整性

目前，各部門對食品安全的信息化監(jiān)管工作都不夠全面，在某些監(jiān)管領域可能較強、較完善，而在其他監(jiān)管領域可能較薄弱，尚無統(tǒng)一高效的食品安全信息化監(jiān)管系統(tǒng)。如電子臺賬只是解決“貨正源清”的問題，不能反映食品的內(nèi)在質(zhì)量；商管系統(tǒng)也只有食品的基本信息，不能全面反映食品的內(nèi)在質(zhì)量，同時難以包含所有食品的信息；食品檢測結(jié)果等質(zhì)量信息還不能充分進入食品安全信息化監(jiān)管系統(tǒng)。而且，缺少食品消費維權(quán)的信息化載體，消費者不能及時掌握食品安全的相關信息。同時，信息化監(jiān)管水平受經(jīng)費投入的制約，在區(qū)域上表現(xiàn)為經(jīng)濟發(fā)達的地方食品安全信息化監(jiān)管水平較高，經(jīng)濟落后的地方食品安全信息化監(jiān)管水平較差，甚至難以運用信息化手段開展食品安全監(jiān)管。

2.4.3 食品安全信息化監(jiān)管缺乏社會性

社會輿論的監(jiān)督作用直接影響著食品安全監(jiān)管的行為，如果社會輿論的影響大，監(jiān)督作用強，那么勢必對食品企業(yè)的行為造成一種約束力。現(xiàn)實中，消費者缺乏食品安全防范意識，防范食品污染的意識不強，應對食品中毒的態(tài)度消極，尤其廣大農(nóng)民對農(nóng)藥防治病蟲害的知識方面知之甚少，對農(nóng)藥使用不當造成嚴重源頭污染帶來的危害意識不到，由于社會輿論的影響力小，起不到監(jiān)督的作用，對食品企業(yè)的行為沒有強有力的約束，從而影響到了監(jiān)管效率。

3 我國食品安全監(jiān)管的對策和建議

3.1 完善機制，形成合力，建立統(tǒng)一高效的運行機制

3.1.1 明確監(jiān)管職責，實行責任追究

我國在2010年2月成立了食品安全委員會，更加重視部門之間的縫隙監(jiān)管問題，但各部門之間監(jiān)督的分頭實施、資源整合、行動協(xié)調(diào)等工作仍然任重道遠。我們應促使政府有關部門明確監(jiān)管責任，保證監(jiān)管到位，切實承擔起食品安全監(jiān)管任務；促使部門之間實行責任追究制，嚴懲玩忽職守、濫用職權(quán)、營私舞弊的監(jiān)管人員，以落實各行政執(zhí)法部門的責任，建立一個集中統(tǒng)一的食品安全管理的運行機制。

3.1.2 強化無隙對接，形成監(jiān)管合力

在我國現(xiàn)行食品安全分段監(jiān)管的機制下，為防止出現(xiàn)鏈與鏈連接處大量的環(huán)節(jié)空隙，保證監(jiān)管工作的整體性和有效性，我們要進一步賦予“食品安全委員會”對全國食品安全的全面監(jiān)管職能，把多個部門的分段監(jiān)管過程統(tǒng)一協(xié)調(diào)起來，消弭監(jiān)管空隙，形成監(jiān)管合力，真正實現(xiàn)各監(jiān)管環(huán)節(jié)間的無縫銜接。各個部門要強化食品安全分段監(jiān)管工作，健全協(xié)調(diào)、銜接與配合的運行機制；按區(qū)域和職能確定地方性食品安全監(jiān)管部門的管轄范圍，形成協(xié)調(diào)與分工負責相結(jié)合的食品安全監(jiān)管體制，以避免互相推諉和出現(xiàn)監(jiān)管漏洞。

3.1.3 合并監(jiān)管機構(gòu)，提倡綜合監(jiān)管

我國的食品安全監(jiān)管體制正在發(fā)生重大的重組與整合，為確保食品的安全，發(fā)達國家在行政管理上越來越走垂直、兼并、高效的精兵簡政之道，盡管我國的食品安全工作遠比發(fā)達國家復雜得多，表現(xiàn)為企業(yè)數(shù)量多、規(guī)模小、食物產(chǎn)業(yè)鏈長等，但合并食品安全監(jiān)管機構(gòu)是主要趨勢之一，我們應該順應這一趨勢，改變目前多頭監(jiān)管的現(xiàn)狀,逐步完善食品生產(chǎn)加工、流通、消費環(huán)節(jié)的監(jiān)管，大力減少相關監(jiān)管部門，下大力氣推進形成從多部門走向單一部門為主的綜合性、專業(yè)性的食品安全監(jiān)管新型體制，以有效地加強食品安全監(jiān)管的統(tǒng)一性和有效監(jiān)管。

3.2 健全法規(guī)標準，提高監(jiān)管水平，構(gòu)筑法規(guī)體系

3.2.1 理清現(xiàn)行法規(guī)

各部門應以《食品安全法》的出臺為契機，抓緊清理和完善現(xiàn)行的食品安全監(jiān)管法規(guī)、條例，按照從農(nóng)田到餐桌的全過程，清理對同一問題的重復與沖突規(guī)定，盡快完善以《食品安全法》為主、其他法規(guī)相配套的食品安全法律制度體系，逐步形成具有中國特色又與國際接軌的食品安全法律體系。

3.2.2 出臺配套條例

《食品安全法》促使著我國食品安全的法制進程開始提速，并逐步走向良性發(fā)展道路，但僅靠一部《食品安全法》不可能解決所有問題，要盡快出臺與其相配套的法規(guī)、條例、實施細則，包括食品安全技術(shù)規(guī)章和標準要求在內(nèi)的食品安全法律制度，此外，地方食品安全管理法規(guī)、地方食品安全管理條例也應相繼出臺，構(gòu)成我國完整的食品安全法規(guī)體系。

3.3 提高監(jiān)測能力，形成科學的技術(shù)支持體系

3.3.1 加強專業(yè)化人才培養(yǎng)

從企業(yè)到監(jiān)管部門，我國標準化人才匱乏，成為阻礙我國食品安全科學、及時檢測的瓶頸，我們應當加強資金投入，注重培養(yǎng)各類專業(yè)人員，來改善人力不足及人員素質(zhì)不高的局面，從而縮短與發(fā)達國家存在的巨大差距。同時，要充分發(fā)揮“專家委員會”成員以及知名國內(nèi)外專家智囊作用，以保證做出科學化的檢驗檢測。

3.3.2 鼓勵社會型機構(gòu)參與

我國食品安全機構(gòu)的監(jiān)督檢測任務都由政府部門下屬的檢測檢驗機構(gòu)承擔，檢測工作缺乏競爭機制，阻礙了我國食品安全監(jiān)管水平的提高。我們應該鼓勵社會中介檢測試驗室介入，告別檢測技術(shù)壟斷、檢驗技術(shù)單一的現(xiàn)狀，形成競爭局面，提高檢測效率。

3.3.3 落實標準化設備更新

更新檢測設備，應該成為當前建設我國食品安全科技支持體系工作的一個重點。國家應加大科技投入，淘汰老化設備，避免部分儀器多家重復購置，盡快研制可靠、快速、便攜、精確的食品安全檢測設備，縮短檢測時間，提高檢測精度。

3.4 推進認證工作，保證監(jiān)管質(zhì)量

3.4.1 規(guī)范統(tǒng)一認證

我國現(xiàn)階段的食品安全認證主要有無公害食品、綠色食品、有機食品等的認證，雖然在認證的方法、程序及認證條件上有許多相似之處，但同時也暴露了其認證機構(gòu)不同、執(zhí)行標準不同、安全級別不同帶來的種種弊端，而這些食品的認證工作又具有統(tǒng)一在一個部門的可能性與可行性。因此，建議將無公害食品、綠色食品、有機食品等的認證交給有資質(zhì)的質(zhì)量認證中介機構(gòu)統(tǒng)一實施，實現(xiàn)認證的市場化運作，政府統(tǒng)一對認證機構(gòu)進行宏觀管理，來規(guī)范食品安全的認證，完善食品安全控制體系。

3.4.2 推行HACCP認證

HACCP（危害分析和關鍵控制點）體系是世界公認的食品安全質(zhì)量保證系統(tǒng)，他強調(diào)盡可能從源頭開始對整個生產(chǎn)、加工、包裝、運輸?shù)戒N售等食品供應的全過程的關鍵控制點，通過操作者控制和不間斷監(jiān)測技術(shù)進行控制，HACCP運用預防性措施避免問題的出現(xiàn)，是對原有的食品安全管理體系的一次重大改革。我們應結(jié)合我國實際與各企業(yè)的實際情況，加快起草覆蓋各行業(yè)的HACCP指導原則和評價準則的相關文件，在各食品生產(chǎn)、加工企業(yè)中普及HACCP，推動企業(yè)加強自身管理。同時，還要開展食品的生產(chǎn)、加工、貯藏、運輸、銷售等環(huán)節(jié)的危害關鍵點分析與控制技術(shù)等，通過對生產(chǎn)全過程的控制來達到對食品安全性的監(jiān)控，改善操作管理，加強預防措施，從而保證HACCP體系在企業(yè)中的有效實施，預防食品安全問題，防患于未然。

3.5 完善風險的評估預警機制

3.5.1 整合資源，健全有機的風險評估機制

食品安全風險評估需要大量基礎數(shù)據(jù)作支撐，工作量大，歷時較長，費用較高，而且要運用農(nóng)學、生物學、化學、病理學等多學科的知識和技術(shù)。所以風險評估不僅僅是一項技術(shù)行為，更多是一項龐大的系統(tǒng)工程，需要政府、公眾和各類機構(gòu)等共同運作。從食品監(jiān)管方面而言，擴大監(jiān)測數(shù)據(jù)采集范圍，及時、迅速地獲取來多樣危險性評價資料，建立資料庫，促進各部門、各系統(tǒng)監(jiān)測資源共享，加強分析評估與應用，將分散于各相關部門的風險源識別與評鑒工作有機結(jié)合起來，建立起綜合分析的工作機制，充分發(fā)揮風險評估對食品安全監(jiān)管的技術(shù)支撐作用，

3.5.2 預測分析，完善食品安全風險預警機制

為了對食品安全隱患進行預警預測，隨時監(jiān)控食品生產(chǎn)、加工行業(yè)，對一些不正常的現(xiàn)象進行分析，找出可能發(fā)生的事故源，要完善食品安全預警機制。首先要建立專門的分析預警部門和啟動預警分析機制；其次要探索食品安全預警的分析方法，實施食品安全衛(wèi)生預警情報統(tǒng)計申報制度，對源頭進行安全衛(wèi)生檢測，根據(jù)檢測結(jié)果及時上報食品安全信息，并發(fā)布預警報告；第三要對一些重點領域的食品要實行安全等級制，進行紅色、橙色預警管理，此外，還應建立分析預警聯(lián)動機制，政府統(tǒng)一領導，統(tǒng)一組織，各相關監(jiān)管部門協(xié)調(diào)配合。預警通報發(fā)布后，有關部門和當?shù)卣畱皶r采取相應等級的處置措施。只有科學的預測分析，聯(lián)動的風險預警，才能更加有效地維護市場穩(wěn)定和促進食品行業(yè)的健康發(fā)展。

3.6 建立事故的召回系統(tǒng)

新出臺的《食品安全法》側(cè)重強調(diào)了食品召回制度，但作為有力保障我國食品安全的重要措施之一，尚不完善，面對嚴峻的現(xiàn)實，完善食品召回制度勢在必行。

3.6.1 完善食品安全召回程序

我們應該結(jié)合以往的實際經(jīng)驗，并參考美國等發(fā)達國家的食品召回制度，編制一套規(guī)范性、操作性強的食品召回程序，明確制定食品召回計劃、啟動食品召回、實施食品召回、食品召回完成評價等環(huán)節(jié)的具體內(nèi)容，同時理順我國目前食品安全監(jiān)管體系，明確有關責任主體以及責任主體在具體食品召回中的職責和義務，制定指導企業(yè)進行召回行動的指南和程序，來規(guī)范企業(yè)實施食品召回的實際操作。

3.6.2 擴大召回義務人的范圍

在一定條件下，銷售者也應作為召回義務人，履行召回義務。例如，在銷售者不能明確指出生產(chǎn)者，或生產(chǎn)者在經(jīng)濟上沒有能力履行召回義務時，為保護消費者權(quán)益，銷售者應當履行召回義務。此外，隨著進口食品日漸增多，進口食品在我國的食品市場中占有的分量日益加重，但因進口食品生產(chǎn)者不在我國的特殊性，我國法律難以對其進行規(guī)制，為了更好地保護我國消費者的利益，可以直接追究食品進口商的責任，進口商也可能因進口不安全食品而成為召回義務人，讓其承擔食品召回的義務。

3.6.3 細化問題食品處置措施

我國目前的法律只是規(guī)定食品生產(chǎn)者對召回食品的處理進行記錄，并上報質(zhì)監(jiān)部門，但并未具體規(guī)定對于召回的不合格食品生產(chǎn)者應當怎樣處理，這就可能導致一些生產(chǎn)者將召回的食品進行簡單加工從而使其再次流入市場。因此，國家有必要對問題食品召回后的銷毀、相關部門的監(jiān)管職責等問題做進一步詳細的規(guī)定。

3.7 構(gòu)筑食品安全的信息平臺

目前，我國各職能部門大多自行公布與其相關的食品安全信息，導致不同部門對同一內(nèi)容，甚至同一部門對同一內(nèi)容公布的信息不一致。因此，必須盡快建立協(xié)調(diào)統(tǒng)一的食品安全信息監(jiān)測、通報及發(fā)布的網(wǎng)絡體系，加強食品安全信息管理和綜合利用，建立統(tǒng)一協(xié)調(diào)的網(wǎng)絡體系。

3.7.1 建立統(tǒng)一信息網(wǎng)

需要由國家一級政府建立一個統(tǒng)一、科學的監(jiān)管平臺，制定行政管理部門的信息化監(jiān)管標準和食品經(jīng)營企業(yè)的信息化管理標準，開發(fā)統(tǒng)一軟件，提供給行政管理部門及食品經(jīng)營戶使用，提供技術(shù)支持及服務，甚至可以為經(jīng)營者提供設施，通過構(gòu)建統(tǒng)一平臺，有利于共享信息資源。

3.7.2 構(gòu)筑完整信息鏈

食品安全信息化監(jiān)管要保證信息的完備，應當根據(jù)食品的經(jīng)銷渠道，強調(diào)整個過程的有效信息化控制，統(tǒng)籌兼顧，避免重要環(huán)節(jié)的缺失，以及各個環(huán)節(jié)的監(jiān)管內(nèi)容的不完善，形成“從農(nóng)田到餐桌”的完整信息鏈，各行政部門的食品安全監(jiān)管信息要實行全國聯(lián)網(wǎng)，實行食品安全的異地適時查詢和監(jiān)管，從而解決各部門分段監(jiān)管脫節(jié)和經(jīng)營者經(jīng)營信息難交換的問題，實現(xiàn)各部門及全社會的食品安全信息互聯(lián)互通和資源共享。

3.8 推進食品安全的信用體系

食品安全信用體系的推進是以培養(yǎng)食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)遵紀守法為核心，通過相應的制度規(guī)范、運行系統(tǒng)和運行機制建設，實現(xiàn)褒獎守信、懲戒失信，以使食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)遵紀守法，從而全面提高食品安全水平，保障廣大人民群眾的身體健康和生命安全，他是保障食品安全的長效機制和治本之策。

3.8.1 加大社會媒體監(jiān)管力

食品安全是個系統(tǒng)工程，與科技進步、經(jīng)濟發(fā)展、社會管理、環(huán)境質(zhì)量等眾多因素有關，社會公眾監(jiān)督也是重要的環(huán)節(jié)。因此要加大社會媒體的監(jiān)管，充分發(fā)揮新聞媒體的輿論監(jiān)督作用；充分發(fā)揮社會服務機構(gòu)如研究所、調(diào)查公司等的專業(yè)監(jiān)督作用；充分調(diào)動消費者的監(jiān)督和舉報積極性。以維護公共利益為己任，充分發(fā)揮當事人、知情者、監(jiān)督員的監(jiān)督作用，由此形成一個協(xié)調(diào)、有組織、有序有機的社會監(jiān)督系統(tǒng)，從而保障食品安全監(jiān)管工作良性運轉(zhuǎn)。

3.8.2 推行企業(yè)信譽考核制

除了公眾的監(jiān)督，食品安全的信用體系的完善還的靠企業(yè)自身建設來推進，所以，我們要盡快普及食品質(zhì)量信譽考核制，制定信譽年度考核評價辦法，組織對食品經(jīng)營者每年進行一次質(zhì)量信譽考核，將經(jīng)營者的自律體系建設、質(zhì)量審驗、消費者申訴舉報、工商部門巡查和質(zhì)量監(jiān)測，以及經(jīng)銷假冒偽劣等不合格商品受到查處等情況進行量化考核、綜合評價。將考評結(jié)果通過公告、網(wǎng)站、新聞媒體向社會公開，將有關信息錄入企業(yè)信用檔案，實施分類監(jiān)管。守信企業(yè)要授予榮譽稱號，切實維護守信企業(yè)的信譽；對失信企業(yè)采取強制性監(jiān)管措施，來促進經(jīng)營者加強自律。從而推動整個食品市場秩序的根本好轉(zhuǎn)。

［1］伍金娥，常超.我國食品安全保障體系的探析［J］.中國食品與營養(yǎng)，2007（12）：14-17.

［2］夏強，馬永嬌，房慧，等.歲末年初盤點中國食品安全［J］.食品安全導刊，2008（1）：18-22.

［3］唐杰.淺析我國食品安全現(xiàn)狀與對策［J］.糧食加工，2009，34（2）：76-77.

［4］吳宏舉.試論食品召回制度的完善［J］.人民論壇學術(shù)前沿，2010（17）：144-145.

［5］宋俊萍.談食品安全［J］.消費導刊：理論版，2009（13）：21-28.

Brief study on improving supervision system of food safety of our country

CHENG Jing-min1**HU YueGUO DanCHEN TaoWANG Chao
1（Public health school，Shanxi medical university,Taiyuan 030001，China）
2（Tongji medical college,huazhong university of science and technology，Wuhan 430074，China）

Food safety is not only a complicated social problem that important to people's livelihood,but also an important economical and political problem that has a direct effect on economy development,harmonious and steadiness of our society,and the image and reputation of government.Now our food safety supervision is confronted with many questions,such as subject's operation mechanism is unsmooth,legal system is imperfect,supervision technology is backward,and the information sharing is low.So,we should to improve the supervision mechanism and legal system,consummate assessment,early-warning and recall mechanism,rigorously enforce the scientific examination and accreditation,and strengthening information services and use media and public opinion to set up a unify and highly effective mechanism.

food safety；supervision；countermeasures；suggestion

TS201.6

A

1673-6004（2012）01-0006-07

山西教育廳人文社會科學項目（20092015）山西省軟科學項目（2011041072-04）

** 程景民，男，1963年出生，2007年畢業(yè)于華中科技大學同濟醫(yī)學院，博士

2012-03-05