城市公共服務設施專項規劃編制實踐與探索

張跟蘭

(臨汾市規劃局，山西臨汾 041000)

自2008年1月1日《中華人民共和國城鄉規劃法》實施以來，《城鄉規劃法》對規劃確定的各類公共服務設施用地的保護，明確提出了城市的建設和發展應當優先安排基礎設施以及公共服務設施的建設。這就要求政府樹立“以人為本，統籌發展”的科學發展觀，為人民群眾提供健全、完善、優質的公共服務產品。

然而，隨著市場經濟的發展，在城市經營理念的影響下，城市中一些公共服務設施的建設經常讓位于其他經營性或贏利性項目的建設。再加上城市規模的迅速擴張，城市公共服務設施的建設的滯后與城市迅猛發展的不協調等等。雖然造成這種現象的原因是多方面的，但缺乏公共服務設施專項規劃進行科學、系統、強有力的指導也是很重要的因素。

因此，本文從我國城市規劃編制體系入手，試圖探討城市公共服務設施專項規劃的法定地位，編制內容及深度，并結合臨汾市市區中小學教育設施布局規劃的編制實踐，提出一些編制這種類型規劃的工作方法、思路等。

1 地位與作用

1．1 專項規劃的概念

廣義的專項規劃，可泛指總體規劃在特定領域的延伸和細化，是政府履行經濟調節、社會管理、公共服務的手段，也是指導該領域的發展以及審批核準該領域重大項目和安排重大投資的重要依據，如道路交通規劃、色彩規劃等，均可納入專項規劃的范疇。狹義的專項規劃，目前并沒有確切的界定，一般指城市總體規劃附屬的基礎設施規劃，主要包括道路交通規劃、公共服務設施規劃等。

1．2 法定地位

《城市規劃編制辦法》(建設部2006)頒布以來，公共服務設施規劃在編制總體規劃中已明確其法律地位。但實際操作中，由于總體規劃的宏觀性比較強，而控制性詳細規劃又分片分區進行控制，往往缺乏整體性，不能對公共服務設施進行統籌考慮。而編制城市公共服務設施專項規劃可以從各種專項設施的專業特點與服務特性出發，可對城市公共服務設施進行合理協調、整合與配置，有效地指導城市規劃建設項目的實施和管理工作。

1．3 編制作用

1)繼續深化總體規劃內容，合理配置城市公共資源。在城市總體規劃編制階段，一般只確定市、區兩級公共設施中心，及各項公共設施分布及其用地范圍，而無法對具體的總體建設規模、空間布局，建設控制指標等進行確定。而城市公共服務設施專項規劃的編制是根據不同服務行業的發展進行深入調查與分析，并從專業角度依據總體規劃所確定的各項公共服務設施地塊進行科學合理布局與統籌安排，如建設規模、空間布局、建設控制指標等。

2)為詳細規劃的編制提供科學依據，有效保證城市公共服務資源。城市規劃編制人員要針對不同服務行業的服務體系和服務特點，進行認真研究其相關法律、法規、行業知識，進行總結與分析，從而進行系統的定性、定量與定位。在具體的規劃編制中，若僅僅依據總體規劃而沒有公共服務設施專項規劃作為依據來指導，詳細規劃的編制就很難從全局出發確定規劃范圍內公共服務設施的配置要求。

3)引導城市各項社會公共事業健康發展，真正實現規劃的公共政策屬性。《城市規劃編制辦法》明確指出，“城市規劃是政府調控城市空間資源、指導城鄉發展與建設、維護社會公平、保障公共安全和公共利益的重要公共政策之一”。因此，城市規劃屬于公共政策范疇，而且其內容涵蓋了城市發展的所有方面，理應成為城市其他各項政策的起點和最終歸結，西方國家的規劃實踐也驗證了城市規劃必須也必然向城市公共政策轉變。這個轉變意味著城市規劃是政府的一個重要職能，并且體現在公共服務上，比如市民的教育、醫療、公共交通、住房等問題。要真正實現規劃的公共政策屬性，不能僅停留在理念層面，更要從城市規劃作為重要公共政策的角度，從方法上和內容上對城市規劃進行系統的反思。城市規劃應根據所能發揮作用的領域和范圍，整合可利用的社會各項資源和政府資源，積極融入到市場運作和政府運作過程之中，成為市場運行和政府職能發揮過程中的重要組成部分。同時，城市規劃既要提供宏觀的發展指引，同時也要能夠為城市中各要素的運行提供指導，并與市場運行和政府運行的機制相匹配。在具體內容和手段上，既要認識城市發展運行的規律，也要綜合各要素和城市整體的發展要求，要將規劃的內容與不同層次的宏觀調控的內容相結合，與政府操作的手段相適應，從而正確引導城市各項社會公共事業積極、健康的發展。

2 主要內容及深度

2．1 現狀調查

認真深入調查公共服務設施的現狀情況，進行信息搜集，采取多種形式廣泛聽取各方面意見，分析其規劃布局、項目建設與服務等存在的問題、公共服務設施的特點與其行業發展趨勢?，F狀調查這個階段很重要，除對公共服務設施的現狀分布情況、規模、容量、建設狀況、服務質量及現狀存在的問題等情況進行調查外，尤其要重點調查該行業現狀服務特點以及未來發展趨勢與目標。

2．2 科學預測公共服務設施的總體建設規模

依據城市總體規劃所確定的城市發展規模和公共服務資源的發展目標來科學預測公共服務設施的總體發展規模，因為只有合理確定了總體發展規模才能做好更全面、更系統的公共服務設施用地布局，避免其建設滯后于城市發展或過于超前而造成資源浪費。

2．3 分級分類確定公共服務設施的性質、位置、規模、

服務范圍、服務人口等

規劃首先根據行業服務的要求和特點，確定該項公共服務的不同等級、不同類型設施的布點、選址原則，其次要按照這些原則在綜合平衡全市該項公共服務設施的總體建設規模的基礎上，確定各級各類設施的性質、位置、規模、服務范圍、服務人口等。

3 實踐體會

為了深化臨汾市城市總體規劃，近兩年臨汾市規劃局與臨汾市其他相關行政主管部門一起組織編制了許多重要公共服務設施的專項規劃，如臨汾市中小學教育設施布局規劃，臨汾市醫療衛生設施布局規劃、臨汾市商業網點規劃等。下面筆者結合臨汾市中小學教育設施布局規劃的編制工作，簡要談幾點實踐體會，探討編制這類專項規劃的具體方法、思路。

1)城市規劃部門與公共服務行業的行政管理機構充分協調與溝通、有效合作。筆者有幸參與臨汾市中小學教育設施布局規劃的編制，整個編制過程，從現狀設施的調查統計，教育規模的預測到布點方案的確定，重要建設項目的布局如新建、擴建、合并和撤銷等都離不開臨汾市教育局的密切配合和專業支持。

2)規劃者要結合社會經濟的發展水平，分析研究預測服務人口，預測學齡人口及未來中小學教育規模及發展趨勢。以臨汾市中小學教育設施布局專項規劃為例，首先只有調查分析臨汾市中小學教育事業發展現狀及未來發展規模，結合臨汾市的現狀教育發展水平，才能確定遠期至2020年，臨汾市區小學教育規模預測達到6．84萬人，臨汾市區初中教育規模3．42萬人，臨汾市區普通高中教育規模預測達到2．5萬人。繼而確定臨汾市區中小學教育設施的總體規模，這樣既保證了規劃的前瞻性，又沒有盲目地超前攀比，其次只有充分研究了教育設施布局的特殊性，確定其合理的服務半徑，才能確定臨汾市中小學教育設施規模以及位置等。

3)充分保證公共服務設施的公益性與公正性，利用市場機制配置公共服務設施。例如在臨汾市中小學教育設施布局專項規劃中，按照服務半徑與服務人口來配置中小學教育設施，確保其服務范圍覆蓋整個城市，此外還特別關注了外來人口的教育服務。同時，規劃中還考慮到臨汾民營經濟的力量，合理利用市場機制來配置中小學教育設施，尤其在專職、高職教育培訓的建設方面。

4)規劃需要剛性和彈性相結合，有利于實施和管理的可操作性。在比較研究相似城市相關規范的基礎上，結合臨汾市的建設實際，以總體規劃中居住用地的布局為依據，分級分類確定中小學建設標準。以城市總體規劃中劃分的居住片區為基本單元，結合現狀落實各中小學建設用地及建設指標。在對非基礎教育(職業教育、高等教育)等現狀情況進行分析的基礎上，結合國家政策對其發展趨勢進行預測，并從發展策略與規劃布局等方面提出指導意見。在新區的中小學教育設施的布點選址上只是建議位置，并確定規模，具體實施可根據實際布局需要稍有調整。