政府投資項(xiàng)目工程造價(jià)管理中的問(wèn)題與對(duì)策

劉莉麗

(山西天恒工程造價(jià)咨詢事務(wù)所有限公司，山西陽(yáng)泉 045000)

0 引言

一般而言，政府投資項(xiàng)目是由公共投資形成的具有公共性質(zhì)的固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目，是為適應(yīng)和推動(dòng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)或區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，滿足政治、經(jīng)濟(jì)、文化、生活等方面的需要，由政府通過(guò)財(cái)政投資，發(fā)行債券，融資等方式興建的投資項(xiàng)目。為約束和規(guī)范政府投資項(xiàng)目，各地政府也出臺(tái)了相應(yīng)的管理方法和實(shí)施細(xì)則，對(duì)于項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程的申報(bào)程序、各階段的投資控制目標(biāo)，以及工程造價(jià)管理等方面提出了意見(jiàn)和建議，以嚴(yán)格控制項(xiàng)目投資目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)對(duì)項(xiàng)目造價(jià)管理全過(guò)程的動(dòng)態(tài)控制。

1 政府投資建設(shè)項(xiàng)目造價(jià)管理存在的問(wèn)題

1．1 管理制度、管理能力的不足

當(dāng)前，政府投資項(xiàng)目中職能部門(mén)之間相互交叉現(xiàn)象較多，缺乏強(qiáng)有力的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，管理脫節(jié)和缺位較明顯。仍有許多政府投資項(xiàng)目是由建設(shè)單位組建項(xiàng)目管理班子，這種典型的小生產(chǎn)方式暴露了政府投資項(xiàng)目管理的臨時(shí)性和自營(yíng)性，造成了人、財(cái)、物等資源的重復(fù)配置，容易形成工程質(zhì)量和安全問(wèn)題。

政府投資的無(wú)償性使得資金管理者缺乏還本付息壓力，因此項(xiàng)目投資資金爭(zhēng)奪較為激烈。資金分配部門(mén)為顧全各方面利益通常會(huì)采取平衡策略來(lái)分配資金，忽略了項(xiàng)目的輕重緩急，投資決策失去了合理性。由于政府項(xiàng)目的法人機(jī)制難以真正建立，管理者的各項(xiàng)責(zé)任就無(wú)法落實(shí)，難以調(diào)動(dòng)對(duì)投資控制的主動(dòng)性。統(tǒng)計(jì)表明，我國(guó)真正按計(jì)劃投資完成的政府投資工程項(xiàng)目很少，絕大多數(shù)都會(huì)超過(guò)預(yù)算，有的甚至超出了一兩倍，因?yàn)橛烧畞?lái)投資并承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，使用者享受利益而不承擔(dān)任何風(fēng)險(xiǎn)，而且有時(shí)投資越超標(biāo)，獲得的利益也越高。

1．2 招投標(biāo)不規(guī)范

現(xiàn)行的政府項(xiàng)目招投標(biāo)制度也與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求不相適應(yīng)，大多數(shù)標(biāo)底價(jià)格制定的依據(jù)是預(yù)算定額、費(fèi)用定額，而且很多項(xiàng)目招標(biāo)對(duì)最低評(píng)標(biāo)價(jià)的確定會(huì)受到諸如“關(guān)系”等人為因素影響，難以建立公平公正的價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。在招標(biāo)中還存在只對(duì)主體部分招投標(biāo)，對(duì)附屬部分采取議標(biāo)的方式，造成了工程的肢解發(fā)包，增加了附屬工程的監(jiān)管難度，也很容易滋養(yǎng)腐敗。

1．3 投資規(guī)模和資金問(wèn)題

政府投資項(xiàng)目的建設(shè)單位大多又是使用單位，他們會(huì)從自身利益出發(fā)在設(shè)計(jì)階段要求提高設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，而設(shè)計(jì)單位也可以從增加的設(shè)計(jì)費(fèi)用中提取更多的設(shè)計(jì)費(fèi)用。在工程實(shí)施階段又隨意更改投資規(guī)模，這無(wú)疑會(huì)成為項(xiàng)目投資超標(biāo)的潛在關(guān)鍵因素。

由于項(xiàng)目投資決策科學(xué)性的缺失，各個(gè)資金需求方的論證工作沒(méi)有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和程序，往往根據(jù)可能分配給自己的投資額度來(lái)編制“可研報(bào)告”。為了使得項(xiàng)目能通過(guò)審批，不惜壓低預(yù)算來(lái)增加項(xiàng)目通過(guò)審批的可能性，因而形成“釣魚(yú)工程”，而最終也可能得到資金分配部門(mén)的批準(zhǔn)，這樣，本來(lái)存在資金缺口的項(xiàng)目卻順利立項(xiàng)，不僅為“三超”埋下伏筆，也為資金使用方繼續(xù)追加資金留下借口。

1．4 缺乏有效的后評(píng)價(jià)

政府投資項(xiàng)目后評(píng)價(jià)的對(duì)象是政府機(jī)構(gòu)，評(píng)價(jià)的過(guò)程和結(jié)果難免會(huì)受到行政干預(yù)，這樣投資項(xiàng)目的效果評(píng)價(jià)就會(huì)大打折扣。而有不少政府投資項(xiàng)目是“釣魚(yú)工程”或者政績(jī)工程，作為投資方自然排斥后評(píng)價(jià)機(jī)制，如果上級(jí)對(duì)于后評(píng)價(jià)有剛性要求，他們也有相應(yīng)對(duì)策，往往在后評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)工作尚未開(kāi)展之前，會(huì)由項(xiàng)目方(甲方)提前設(shè)定好評(píng)價(jià)結(jié)果數(shù)量指標(biāo)，要求第三方后評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)按照這些指標(biāo)來(lái)撰寫(xiě)報(bào)告。受評(píng)價(jià)對(duì)象的制約或者隱晦的體質(zhì)約束，評(píng)價(jià)方只得聽(tīng)命于服務(wù)對(duì)象，對(duì)過(guò)程和結(jié)果進(jìn)行人為的干預(yù)和調(diào)整，導(dǎo)致后評(píng)價(jià)報(bào)告的很多數(shù)據(jù)失真，后評(píng)價(jià)工作也失去了監(jiān)督和改進(jìn)的現(xiàn)實(shí)意義。

2 應(yīng)對(duì)這些問(wèn)題的對(duì)策和措施

1)要將監(jiān)督意識(shí)貫穿于工程造價(jià)的全過(guò)程，變個(gè)別環(huán)節(jié)控制為全過(guò)程控制，變被動(dòng)控制為主動(dòng)控制，變事后控制為事前控制。全面做好政府投資建設(shè)項(xiàng)目的控制工作，本著科學(xué)、合理、經(jīng)濟(jì)性的原則，做好可研估算、初步設(shè)計(jì)概算、施工圖預(yù)算、竣工決算等工作，充分發(fā)揮整體優(yōu)勢(shì)，密切配合，相互銜接。

2)要明確責(zé)任主體。對(duì)于營(yíng)利性的政府投資項(xiàng)目，要由項(xiàng)目法人充當(dāng)業(yè)主，全面承擔(dān)項(xiàng)目策劃、籌資融資、建設(shè)經(jīng)營(yíng)、資產(chǎn)保值增值等方面的職能。對(duì)于非營(yíng)利性項(xiàng)目要本著建、管、用相分離的原則，設(shè)立專門(mén)工程管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理。其次，要加強(qiáng)造價(jià)管理部門(mén)的配合與協(xié)作。“三超”是概算超估算、預(yù)算超概算、結(jié)算超預(yù)算的現(xiàn)象，建設(shè)項(xiàng)目從立項(xiàng)到建成驗(yàn)收囊括了計(jì)劃、財(cái)政、建設(shè)、項(xiàng)目主管單位等諸多管理部門(mén)，而在實(shí)際中這些部門(mén)各自較為封閉，有時(shí)還會(huì)互相制約，難以形成對(duì)造價(jià)的協(xié)同管理合力。全方位的政府投資項(xiàng)目的工程造價(jià)管控，要由基本建設(shè)綜合管理部門(mén)進(jìn)行統(tǒng)一協(xié)調(diào)，各個(gè)部門(mén)積極主動(dòng)參與，充分發(fā)揮造價(jià)控制管理的主導(dǎo)作用，做到工程建設(shè)“四算”之間緊密聯(lián)系，消除管理盲區(qū)。

3)為了從源頭上對(duì)造價(jià)進(jìn)行控制，就必須落實(shí)好項(xiàng)目的前期管理，將政府投資項(xiàng)目工程造價(jià)管理的工作重心向前轉(zhuǎn)移，科學(xué)的規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)、提高投資效益。設(shè)計(jì)階段是工程造價(jià)控制的關(guān)鍵階段，在設(shè)計(jì)階段就應(yīng)當(dāng)做好工程造價(jià)控制的基礎(chǔ)。盡管設(shè)計(jì)費(fèi)用所占項(xiàng)目總投資金額的比例不是特別高，但設(shè)計(jì)階段對(duì)工程造價(jià)的影響程度卻非常之高。應(yīng)積極推行設(shè)計(jì)招標(biāo)制，加強(qiáng)設(shè)計(jì)工作的管理和審查，使技術(shù)和經(jīng)濟(jì)有機(jī)結(jié)合。要通過(guò)設(shè)計(jì)招標(biāo)進(jìn)行方案的技術(shù)經(jīng)濟(jì)比較，選擇最合理的方案;推行限額設(shè)計(jì)，按批準(zhǔn)的投資估算和初步設(shè)計(jì)總概算，控制施工圖設(shè)計(jì);改變?cè)O(shè)計(jì)取費(fèi)辦法，實(shí)行設(shè)計(jì)質(zhì)量獎(jiǎng)懲制度，以激勵(lì)技術(shù)經(jīng)濟(jì)性優(yōu)良的方案，還應(yīng)在必要時(shí)采用設(shè)計(jì)監(jiān)理措施，避免項(xiàng)目超概算現(xiàn)象的發(fā)生。

4)認(rèn)真對(duì)待施工合同的簽訂。眾所周知，項(xiàng)目施工合同是工程造價(jià)管控最主要的依據(jù)，是保護(hù)發(fā)承包雙方利益的法律性文件。因此施工合同的簽訂，要在遵守國(guó)家相關(guān)法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，結(jié)合工程實(shí)際和招標(biāo)文件，詳細(xì)的約定雙方的責(zé)任和義務(wù)、工程進(jìn)度和質(zhì)量、合同價(jià)款的確定及其調(diào)整方法、工程付款方式、違約責(zé)任、爭(zhēng)議的解決辦法等，嚴(yán)格審核各條款的合法性、嚴(yán)密性，盡量避免在工程結(jié)算時(shí)產(chǎn)生爭(zhēng)議或糾紛。另外，在實(shí)施過(guò)程中必須嚴(yán)把工程變更和索賠關(guān)。對(duì)涉及造價(jià)調(diào)整的變更聯(lián)系單，監(jiān)理、業(yè)主和施工企業(yè)要按統(tǒng)一的工程變更審核程序，層層把關(guān)，按合同規(guī)定及時(shí)核算。對(duì)重大的隱蔽工程，應(yīng)該有政府投資評(píng)審部門(mén)的人員參加。

5)加強(qiáng)投資評(píng)審和審計(jì)力度。建設(shè)工程立項(xiàng)之初，財(cái)政投資評(píng)審部門(mén)就應(yīng)介入進(jìn)行造價(jià)控制，參與到投資概算的編制，設(shè)計(jì)方案和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的確定，招標(biāo)控制價(jià)的制定，主要材料價(jià)格的確定，施工過(guò)程中的變更簽證的審核，重大隱蔽工程的驗(yàn)收等工作中，為竣工決算做好充足準(zhǔn)備。審計(jì)部門(mén)要做好跟蹤審計(jì)，做好廉政檢察，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題及時(shí)糾正和處理。加強(qiáng)工程項(xiàng)目法人或項(xiàng)目負(fù)責(zé)人經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)。通過(guò)審計(jì)對(duì)政府投資項(xiàng)目的違法違規(guī)的問(wèn)題進(jìn)行嚴(yán)肅查處，同時(shí)分析投資領(lǐng)域在管理上存在的薄弱環(huán)節(jié)，不斷的促進(jìn)政府投資建設(shè)項(xiàng)目工程造價(jià)管理的健康發(fā)展。

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