新時期進一步推進電力體制改革的幾個關鍵問題

楊 平

(四川省投資集團有限責任公司，四川成都 610015)

0 引言

本輪電力體制改革始于2002年，按照“廠網分開、競價上網、打破壟斷、引入競爭”的原則，對原國家電力公司進行了拆分和重組，組建了兩大電網公司、五大發電集團，剝離了電力輔業并于2011年9月整合為兩大輔業集團;2003年成立了履行電力市場監管職能的國家電監會。發電側形成競爭態勢已有時日，與發電密切相關的煤炭生產、銷售也實現了市場化，但由于能源工業體制機制方面的深層次矛盾沒有得到化解(市場煤計劃電只是原因之一)，有效的市場競爭格局沒有形成，近年來火電企業生產經營難以為繼，政府宏觀調控左右為難，上網電價和銷售電價一漲再漲，廣大人民群眾成為資源價格大幅上漲的主要承擔者。我國許多地區占全部用電量85%左右的工業和商業用電實際支付的可比價格水平已高于美國等發達國家［1］。

新時期，在“科學發展觀”的引領下，應該堅決貫徹“以人為本”的指導思想，按照“全面協調可持續”的發展原則，排除不同利益主體的干擾，堅定不移地推進電力體制改革，改變“改得動就改、改不動緩改”的局面和“頭痛醫頭、腳痛醫腳”的模式。中國共產黨十六大、十七大都明確提出:要盡快建立和完善社會主義市場經濟體系，因此，構建有中國特色的競爭性的電力市場，最終通過改革使人民得到實惠，確保整個電力工業持續健康平穩發展應是電力體制改革的主要目標，為此，應圍繞以下幾個關鍵問題進行全面、系統、深入的改革。

1 理順資源獲得成本是推動電力體制改革的前置條件

傳統意義上將煤炭、石油、天然氣、頁巖氣、煤層氣、鈾礦、水能、風能、太陽能、地熱、潮汐等劃分為一次能源，電力等劃分為二次能源。煤炭、石油、天然氣等礦產資源是有限的，《中華人民共和國資源稅暫行條例》規定了這類資源開發需繳納資源稅，且實現了由從量征收向從價征收的轉變。水能、風能、太陽能等雖是可再生的，但有經濟開發價值的資源點也是有限的，優質電源點越來越少，而國家對這類資源還沒有征收資源稅，致使水電、風電、光伏發電企業的實際生產成本低于其正常成本，這是近年來國企、民企哄搶水電開發權以及眾多水電項目大幅溢價轉讓的原因。由于央企開發各省水電資源未繳納資源稅(屬于地稅)，地方政府和當地群眾也有相當大的意見。而燃煤發電、燃氣發電、核電等發電企業的主要成本是燃料采購，煤炭、天然氣已征資源稅，這類發電企業的生產成本是全成本。

因此應啟動水電、風電、光伏發電等企業的資源稅征收工作，建立科學合理的評估體系和詳細的計算公式。宜采用前低后高的方式征收資源稅，因為這類企業在剛投產時固定資產折舊和財務費用最高，后逐步遞減，提完折舊和還完貸款后年運行成本幾乎為零，可以加大征稅幅度，否則在上網電價不變情況下利潤過高。水電資源稅應綜合參考水電項目的投產年限、有效利用落差和流量、實際年發電量、裝機規模等因素進行設計，移民數量、移民區的經濟社會發展水平、環境恢復成本等作為減免資源稅的因素加以考慮。

目前受國家產業政策扶持的風電、光伏發電等在出現多數企業盈利前可緩征資源稅，并由國家按照風電、光伏發電平均上網利用小時數和各省標桿電價給予補貼，但應提出這類企業通過技術進步和管理提升降低補貼標準的分年度目標。

2 變革電價形成機制是電力體制改革的核心內容

市場經濟需要政府的宏觀調控，貨幣、財政、稅收、補貼等政策是宏觀調控的主要手段，但價格不是市場經濟中的調控手段，因為價格競爭是市場經濟的基礎和市場競爭的本質。在競爭性市場中供求關系決定市場均衡價格，個別產品質量決定個別產品價格，個體成本決定企業盈利能力?！百|優價高、質次價低”是市場競爭的必然結果。而我國至今在電價領域實行行政審批制，不同電力產品的上網電價差別巨大，光伏發電1元/千瓦時(曾經為1.15元/千瓦時)，風電平均0.55元/千瓦時，核電0.41～0.46元/千瓦時，燃氣發電約0.54元/千瓦時，循環流化床機組約 0.48 元/千瓦時，脫硫火電約0.44元/千瓦時，有調節性能水電約0.32元/千瓦時，徑流式水電約0.30元/千瓦時，建成時間較早已完成還貸和提完折舊的水電廠以及地方小水電保護性上網電價約0.15元/千瓦時(部分電價以某省代表性電廠為例)?，F在又出現了按照建設成本審批新建水電項目電價的苗頭，“一廠一價”有重新取代標桿電價的趨勢。雖然“同網、同質、同價”寫入了《電力法》，有識之士也呼吁了多年，但始終沒有得到落實。

對不同電能上網電價實行行政審批的初衷是因為不同電廠的成本差別較大，加上一些成本未反映到企業生產經營中，比如水電、風電、光伏發電企業應繳納的資源稅，核電企業應繳納的核電安全基金等，政府有關部門從平衡不同能源品種利益的角度出發人為制造了價格差別。這樣既不利于市場競爭，又容易出現權利尋租，企業也將工作重點放在爭取高電價上而不是苦練內功降低工程建設造價和生產運行成本。實際上各種電力產品的成本得到真實全面的體現后，成本只是個體競爭力的問題，市場競爭會自動進行優勝劣汰。

對新能源產業給予政策支持是必要的，但不能是價格特殊化。經過市場競爭選擇出來應享受高價的電能應該是承擔電力系統調頻、調峰、電壓支撐、旋轉備用、黑啟動等職能的電能。風電、光伏發電等具有不可預測性和逆調峰等特點，風電還有低電壓穿越甚至高電壓穿越等問題，集中送出需要其它電源為其提供調峰服務，通過政策指令給予它們高電價是對其它電力品種的不公平。舉個例子:國家需要扶持某革命老區或某國家級貧困縣支柱產業－柑桔生產，如果市場價是5元/斤，國家規定該地區的柑桔賣價7元/斤，市場是不會認可這個價格的，只有隨行就市，國家對老區柑桔的生產環節進行補貼才能真正起到扶持作用。

“同網、同質、同價”的實質是發揮同樣作用的電力是同樣的商品，給使用者帶來的效用相同，從消費者那里討到的價格也必然相同。放開對發電、用電價格的政府管制是電力體制改革的核心內容。

在發電側應根據各省現在的實際加權平均上網電價形成各省新的唯一的上網標桿電價(避免對當地銷售電價產生沖擊)，起到價格中樞的作用，圍繞標桿電價設置一個上下浮動的區間(比如±20%)，各類發電企業按照電網公司提前公布的負荷需求在該區間內進行競量競價。不可預測的電能報低價，承擔基荷的電能報中間價，能夠為系統提供調頻、調峰、電壓支撐、旋轉備用、黑啟動等輔助服務的優質電能報高價，具有社會公益性質的水利項目上網電價可以適當高于標桿電價。這樣企業根據自身盈虧情況決定競量競價策略，爭取在有邊際利潤的情況下多發電，市場就實現了有效競爭。供大于求時電價低位運行，供不應求時電價高位運行。如申報的總電量大于負荷需求，則報價處于最高價的電廠按比例發電上網;如果因煤價高，主網的某些主力燃煤電廠虧損嚴重不參與競量競價，所有申報電量不能滿足負荷需求，短期可以采用限制用電負荷的方式解決，長期則由電網公司書面報該省政府主管部門批準上調標桿電價;反之，如果所有申報電量長期大于負荷需求，則相應下調該省標桿電價。

火電企業滿足脫硫、脫硝要求不應實行電價加價，而是對不滿足脫硫、脫硝環保要求的企業進行罰款，由電網公司在其發電收入中代扣代繳，實質就是增加這些企業的成本。由于電力市場競爭是價格競爭，企業獲利主要通過降低成本來實現，他們會積極主動地進行脫硫、脫硝技術改造?；谒l電能的特殊性，風電、光伏發電報價低于水火電，電網公司從自身利益出發優先調用低價的電能，這樣迫使電網公司優化運行方式、提高供電質量。有效的價格競爭體系運轉起來后，發電企業就不必溝兌調度部門，因為電網公司會從企業利益最大化的角度出發，在確保滿足負荷需求的前提下實現購電成本最低。

在用電側設置銷售標桿電價和上下浮動的區間，除居民用戶、農業灌溉、公用事業、軍工生產等實行低電價并保證用電外，其它用戶按價申報用電需求，價高的優先保證按需量用電，同一申報電價水平的用戶按申報電量比例用電，這樣可以通過市場競爭有效遏制高耗能工業等落后產能的發展。繼續堅持在居民用電上推行階梯電價制度。

價格實現了競爭，節能調度的問題也就迎刃而解。在豐水期，徑流式水電站為避免棄水自然會選擇報低電價，如報高了，燃煤火電在該價格水平能夠盈利就會參與競量競價，總供給量增加，按報送比例上網則水電就會棄水。在枯水期，水電出力不足，燃煤電廠就報高價，大容量、高參數的機組煤耗低，當同一價格供大于求時就可憑借相對于中小機組的成本優勢進行降價競爭，爭取多發電。同樣峰谷電價也可以通過競價來實現。市場按質論價，抽水蓄能電站在發電調峰時執行高電價，在低谷時段電低價時蓄水，盈利有了保證，業主就有了建設的積極性，電力系統結構得到了優化，電網安全性更高。

我國以燃煤發電為主，各省火電企業能否維持正常的生產經營將決定各省上網標桿電價的價格水平，進而影響銷售電價。

3 實現政府職能轉變和競爭性國有企業內在職能回歸是推動電力體制改革的必然要求

目前各級政府在能源工業微觀運行中介入太深，在電價審批、煤價干預、電煤儲備、限煤出省、強制企業發電、水電分攤火電虧損等方面頻頻干預，既越俎代庖又飽受爭議，市場也未按政府設計的軌道良性運行，充分說明這種身兼規則制定者、裁判員又負責調遣運動員的角色定位必須改變。應堅決貫徹落實中央轉變政府職能的有關精神，各級政府應淡出微觀經濟的細節，專注于市場規則的制定和宏觀調控，讓企業真正成為自主經營、自負盈虧的法人實體。從短期來看，政府直接干預能源生產的細節容易操作，也能發揮一定效果，但未從根本上化解矛盾，當矛盾積累到一定程度就會有總爆發的一天。政府管理應實現由粗放型向精細化的轉變，從實際出發充分調研，制定公平合理、切實可行的市場游戲規則并加強市場監管。

而發電企業也應實現從二元主體目標向一元主體目標的回歸?，F在競爭性領域內的國有企業是履行社會責任和追求利潤目標的綜合體。“講政治，講國企社會責任”已經比追求利潤目標居于優先地位。真正的市場經濟體系中，無論國企、民企還是外資，表現都應該是趨同的。各企業在法律框架下，充分利用市場規則，追求利潤最大化，給予投資人最大的回報應該是其首要目標。發電企業在重大事項(如北京奧運會)和關鍵時刻(如5·12地震和1998年洪水)必須講政治，積極履行社會責任，但在日常生產經營中應實現向“講法律，按市場經濟規律辦事，合理追求利潤”的回歸，企業有權自主決策在煤價高的時候不買煤或少買煤，在越發越虧的時候不發電。

我國目前裝機規模略大于負荷需求，而電煤產能也略大于電煤需求，但為什么電煤價格沒有顯著下降呢?筆者在“煤電聯動政策為何失靈”一文中對電煤的需求價格彈性和供給價格彈性進行了定性分析，一個很重要的原因是由于政府強力干預微觀經濟運行，電煤需求呈現剛性，煤企對煤價長期走高預期一致，因此煤價在產大于求的情況下沒有下跌。只有實現了發電企業內在職能的轉變，火電企業越發越虧時能自主決策不買煤不發電，煤企對電煤需求和煤價走勢的預期發生了轉變，通過一系列的市場博弈，電煤價格才能夠真正實現上下浮動，長期電煤采購合同違約現象才能得到遏制。

有人擔心一旦放松國企社會責任要求火電企業可能故意不發電，逼迫政府漲電價。實際上只要市場中有足夠多、分屬不同利益主體的競爭者，由于火電企業的折舊、財務費用、人工成本等是硬成本，按照“囚徒困境”博弈理論，受利益驅使單個企業在發電能產生邊際貢獻時會爭取多發電，否則就是硬虧損，這種經營狀態不可持久。現實的風險是煤企手中握有資源，趁機大勢并購發電企業，局而五大發電集團也搞“煤電一體化”，但粵電力、申能、浙能、京能、川投等地方發電企業如何實現“煤電一體化”呢?地方發電企業的存在是確保各省電力市場有效競爭的重要因素，一旦由于體制性原因煤企和電力央企把他們擠垮，導致市場集中度不斷提高，將競爭性的發電市場格導入寡頭壟斷格局，就存在“企業綁架政府”的風險。

4 壟斷性、公益性國有企業成本透明化是確保電力體制改革成功的重要條件

在前述外部環境沒有改變之前，即使把電網公司再拆分為幾大區域公司、實行輸配分開，也不能從根本上化解我國當前的電力矛盾。只有在發電側和用電側實現了價格競爭，中間輸配環節實現了成本透明化、信息公開化，才能真正建立競爭性的電力生產、輸送、使用體系。從國家安全、經濟成本、我國地域廣大等角度出發，負責電力輸送的電網公司和負責主要電煤運輸的鐵路部門具有自然壟斷屬性，不會因拆分而改變，如拆分反而可能增加建設、運行、管理和監管成本。對電網公司這類公益性質的壟斷國企，應要求其履行社會責任優先于實現利潤目標，政策上應使各省上網電價和銷售電價之差能保證電網公司消化成本并適度盈利。電網公司的成本是否透明是關系電力市場能否長期健康穩定運行的重要條件，必須由專門的政府部門對其成本進行監管。而處于競爭性行業領域的國有發電企業，出資人首要考核的是其利潤目標，有效的市場競爭能約束其成本擴張。

現在社會公眾對能源行業的成見主要是壟斷企業(如石油、石化、電網等)的工資收入、福利待遇、集資分紅、職務用車、職務消費等明顯高于一般國企和全社會的平均水平，實現成本透明化是改變這種局面的主要方式。健康和諧的能源工業體系中多數企業都能靠主業盈利，既不是暴利也無大面積虧損，各行業干部職工能夠獲得與自身素質、受教育程度、勞動付出相匹配的收入。通過成本透明化和有效市場競爭，不同類型的能源國企收入差距應在全社會可接受的范圍內。

5 加強領導、落實責任是確保電力體制改革成功的重要保障

從上述分析可以看出電力體制改革只是能源體制改革和資源體制改革的一個組成部分，而且涉及政府職能轉變、央地關系、資源、價格、稅收、國有企業管理、反壟斷等多個方面，是一個龐大的系統工程。由于國家能源管理工作職能分散在國家多個部委，僅靠少數政府官員、人大政協代表、電力企業是無法推動此項工作的，因此應成立國家能源部和能源監督管理委員會來負責組織領導。更為重要的是，無論政府高層、電力企業還是社會公眾都對電力體制改革寄予厚望，有了具體的負責部門就有了問責對象，在壓力下才能排除利益集團的干擾真正實現預定目標。

6 結語

如何進一步推動電力體制改革，政府、企業、學術界已爭論多年，有關部門對改革的利弊反復權衡、顧慮重重，一直沒有實質性的動作。小平同志在我國建立證券交易所的構想階段，公開表態大膽嘗試，即便試后覺得不行，還可以再關掉。其實質是力排眾議，先按改革的精神做起來，在規范中發展，在發展中規范。現在電力體制改革也應該按照小平同志的改革思路，大膽在部分省份開展試點工作特別是放開電價管制、實現市場競爭的嘗試，盡快摸索出成熟的經驗再加以推廣。

［1］王駿.中國電價改革何去何從［J］.中國改革.2010(11).

［2］能源管理體制機制若干重大問題研究［M］.國務院發展研究中心產業經濟研究部.2009.12.

［3］財政部 國家發展改革委 國家能源局.關于規范水能(水電)資源有償開發使用管理有關問題的通知［Z］.財綜〔2010〕105號

［4］牛晨.能源價格和稅收改革面臨的問題、成因和對策研究［C］.能源問題研究文集.中國環境科學出版社.2009.

［5］楊平.煤炭增值收益:解決煤電矛盾的另一種思路［J］.能源.2011(10).

［6］楊平.中國煤電體制機制改革現狀與方向［J］.中國能源.2011(12).