中國環境保護政策評估與建議

呂 煒

(江蘇省南通職業大學藝術設計學院，江蘇 南通 226006)

0 引言

我國在20世紀70年代擁有比較好的環境質量，藍天碧水，空氣清新。隨著三十多年的經濟粗放式增長和城市化進程的加快，伴隨而來的是環境的惡化。給人類生存與發展帶來了嚴峻的潛在威脅，并成為制約經濟發展的瓶頸。環境治理已經到了刻不容緩的地步。

目前我國現行的制度設計主要是靠行政命令，并帶有濃厚的宣傳色彩，在一定程度上說，不具科學性和操作性，環境防控政策和其他領域的政策不相包容，尤其是和經濟發展政策不相兼顧，造成了政策的執行對象對待政策的實用主義態度。表現最為明顯的是經濟政策所起的作用是主動、開放的，環境防控政策所起的作用是被動的、收斂的，這就要求我們反思政策不相融合的節點在哪里，造成問題的歸因在何處。這是一個比較復雜的問題，剖開表象，政策制定者認識上存在偏差是根本問題。具體反映在“經濟發展與環境保護是相互矛盾的，對立的和互斥的”。認為“隨著經濟的深入發展，環境污染的進一步惡化是不可避免的”。因此造成了在考核制度上片面的把“引資”和“出口”數額作為考核官員“政績”的主要標準。GDP的增長指標作為地方政府向上匯報的成績報告單，這些極其錯誤的發展觀，嚴重阻礙了環境的治理。所以要制造良好的環境防控局勢，必須催生好的管理制度，好的管理制度的產生又構建在對政策實踐過程的反思和評價的基礎上，因此對中國環境防控政策的評價勢在必行。“十二五”規劃中，國家對環境污染控制提出了新的要求。要在投放資金有限，環境欠賬太多的情況下達到預期目標，任重而道遠。因此，本文的研究希望能在環境污染控制中抓住主要矛盾，不斷完善政策體系，創新機制和制度，能對中國的經濟發展帶來良性循環;能有效控制環境惡化態勢，造福大眾后代。

1 中國環境政策的起步與發展

1972年，中國派出代表團參加在瑞典斯德哥爾摩舉行的人類環境會議。會后，中國代表團提出，中國環境問題的嚴重性，指出中國城市和江河污染程度不比西方國家輕，而在自然生態某些方面破壞程度甚至比西方國家重，周總理明確表示:對環境問題再也不能放任不管了，應當把它提到國家的議事日程上來。1973年在第一次全國環境保護會議中出臺了“全面布局，綜合利用，化害為利，依靠群眾，大家動手，保護環境，造福人民”32字方針，出臺了環境保護法規以及《工業“三度”排放試行標準》，并且審議通過了《關于保護環境和改善環境的若干規定(試行草案)》。在1974年這一重要年份，中國的環境保護事業由此起步。

1)經濟發展與環境保護協調一致下的環境保護政策。1982年我們國家認識到1973年出臺的32字方針的不足之處和局限性，這項方針忽略了對分配流通和消費領域的關注，使得環境利益分配不合理，1982年成為我們國家環境保護事業的一個重要轉折點，確定了環境保護在現代化建設進程中的重要地位，確定了符合我國基本國情的環境政策。并提出同步發展方針(經濟建設，城鄉建設和環境建設同步規劃，同步實施，同步發展。實現經濟效益，社會效益與環境效益相統一的方針)。同步發展方針體現了經濟、社會與環境保護發展相統一的理念，摒棄了“先污染后治理”的方略，指明了正確處理環境與發展關系的方向，符合建設中國特色的社會主義現代化目標和要求。

隨著我國社會主義建設的高速發展和社會主義市場經濟的建立、生產力水平的提高，伴隨著工業污染和其他公害問題的加劇，環境惡化的狀況日益嚴重，保護環境必須依靠法律制定的完善和規范，因此環境保護成為我國進行可持續發展的一個重要任務。這一時期制定了大量的有關環境保護的法律法規，并對以前頒布的一些環境法律和行政法規進行了修改。目前，我國已制定了包括《環境污染防治法》《固體廢物污染環境防治法》《環境影響評價法》《放射性污染防治法》等9部環境保護法律，15部自然資源保護法律，以及清潔生產，可再生資源等與環境保護關系密切的法律。國務院制定了《排污費征收使用管理條例》等50余項行政法規。出臺了《法治生產促進法》《環境影響評價法》等五部新法律，制定和修改環境標準200多項，修改了《環境污染防治法》等三部法律。

環境保護在戰略上逐步轉變。1992年聯合國環境與發展大會召開后，我國在世界上率先制定了《環境與發展十大對策》，第一次明確指出轉變傳統發展模式走可持續發展的道路。1996年〈國務院關于環境保護若干問題〉首次把實行主要污染物排放總量控制作為改善環境的重要措施，并提出了三個轉變，即由末端治理向生產全過程控制轉變，由濃度控制向濃度與總量控制相結合轉變，由分散治理向分散與集中控制相結合轉變，標志著工業污染防治工作的指導方針發生變化。進入新世紀，黨和國家對環境保護更為重視，黨的十六大把實現經濟發展和人口，資源，環境相協調，改善生態環境作為全面建設小康社會的四項重要目標之一，提出“要加快建設資源節約型，環境友好型社會”，首次把建設資源節約型，環境友好型社會確定為國民經濟和社會發展中長期規劃的一項戰略任務。1994年國務院批準出臺《21世紀議程》提出可持續發展戰略的行動計劃和措施，將環境納入發展統籌考慮。2004年6月，國家環保局與國家統計局聯合發布了《中國綠色GDP》，并在全國十個試點省市進行了綠色國民經濟核算與環境污染損失調查，對地方干部的政績考核增加了環保內容。

2)在全新理念下環境保護政策的深化發展。2005年12月，國務院發布《關于落實科學發展觀加強環境保護的決定》，這是指導我國經濟，社會與環境協調發展的綱領性文件，描繪了5年～15年環境保護事業發展的宏偉藍圖。

2006年第六次環保會議上強調了三個轉變:a.從重經濟增長輕環境保護轉變為保護環境與經濟增長并重;b.環境保護滯后與經濟發展轉變為環境保護和經濟發展同步推進;c.從主要用行政辦法保護環境轉變為綜合運用法律，遵循經濟，技術和必要的行政辦法解決環境問題，自覺遵循經濟規律和自然規律，提高環境保護水平，三個轉變是全面落實科學發展觀的重大舉措，是環境保護工作順應時代發展要求的戰略性，方向性轉變，實行這一歷史性轉變，環境保護工作的戰略思想發生了深刻變化:首先轉變為以環境保護優化經濟增長，成為環境保護工作戰略的核心，其次全面推進，重點突破成為貫徹這一戰略思想的重要原則。

2 我國環境政策執行中的問題和原因分析

為了協調環境資源與發展的矛盾，中國政府建立了比較完善的環境保護法律法規和政策體系，現行的環境政策體系對于加強我國的環境保護起了重大的作用，但也存在效率流失和政策失靈現象，很大原因是在政策執行的環節上出了問題，影響了政策目標的實現，因此，分析環境政策執行，找到影響政策執行的因素并做出相應改進，是提高環境政策的效率和有效性的關鍵。

1)環境政策執行情況。

隨著經濟持續高速增長，給環境帶來了巨大壓力，環境退化進一步加速。根據環境法的要求:各地區，各部門執行了環境污染控制的八項制度。例如，據中國政府公布的數據，“三同時”制度和“環境影響評價制度”的執行率和執行合格率得到了改善，但是有報告指出污染處理設施的運轉率較低，2000年污染處理設施的運轉率只有61%，不能算運轉率很高。

2)環境保護政策執行問題的利益相關者分析。

a.環境保護政策執行中的政府。環境政策執行手段缺乏靈活性;畸形發展觀和政績觀;地方政府對企業的縱容。b.環境政策執行中的企業。企業在生產過程中產生的有害氣體會污染環境、破壞生態，因此企業在環境政策執行中的作用十分關鍵。他們的態度和作為關系到環境政策執行的力度和效果，但就目前來看，依然存在很多因素，制約了企業作用的發揮，影響了環境政策的有效執行。如企業的經濟利益至上觀念，認為對環境政策的執行會增加企業負擔，減少利益和利潤，因此對政策的執行大打折扣，再則企業的尋租行為使得政府和企業之間“配合”和“默契”以至環境政策的執行只是形式主義，嚴重走形。c.環境政策執行中的公眾。在環境保護工作和環境政策執行中公眾是明顯的利益相關者，他們的表現也能影響到環境政策的執行，然而我國公眾參與環境保護和環境政策執行的積極性并不高，大多數人持無所謂和觀望的態度，甚至認為環境政策與己無關，這是環境政策執行中的一大阻滯，因為“環境保護管理的根本在于生活方式，從“小我”向“功德”的轉變，在于個人環境倫理的建立，在于整個社會形成愛護環境功德”。只有在人心里形成一種信念，一種習慣，那么環境的政策最終才能得到最有效的執行。總之，建立政府，企業和公眾的新型互動關系，用經濟手段調節好各個利益相關者的利益很有必要。

3 環境保護政策建議

中國未來的政策管理體制和政策變革的突破點在于:在承認環境資源是一種重要的資產及資本的基礎上，通過界定有效的環境權益結構，并將其納入到市場經濟的運作中，借助市場的力量，實現經濟增長的同時不削弱甚至增加自然資本存量，實現環境資源在各個利益主體之間的有效率和公平配置。所以中國如果要建立起支撐環境友好型社會建設的環境經濟政策體系，必須重點關注以下五個方面:

1)建立、完善以及規劃以環境評估為主要渠道的政策體系框架，并以環保部門參與綜合決策，在試驗的基礎上，全面落實環境評估所有規劃。2)建立、完善和審查機制，提高執行能力，建設、規劃環境影響評價、環境評價和決定，防止環境污染和生態破壞的來源，使環境保護工作的重點從微觀轉為宏觀層面。3)加強建設項目環境管理的重點行業。國家宏觀調控行業紡織/汽車/電源/煤炭/水泥/焦炭/鐵合金、電解鋁/電石等應相互合作。4)加強“三同時”管理，并嚴格把關任何項目驗收。對不履行“三同時”的項目，應該立即責令停止生產，并停止這些設備的正常運行，停止試生產和責令作出更正。5)開展專項檢查、實施國家環境影響評估，并徹底清理和整頓新項目，并加強處罰力度，未經批準，不得驗收生產和非法批準及繞過審批。

4 結語

本文客觀反映了當前在經濟發展和環境保護上的不同觀點及在執行環境政策中所產生的問題，提出了政策的有效實施必需要設計完善的制度和確立正確的發展理念。并對現行的環境保護政策制訂和傳統的觀念進行了評析，提出了相關的觀點，歸納如下:

1)環境政策的執行要協調好利益相關者之間的利益關系。我國政府在環境政策執行手段上存在的主要問題是缺乏靈活性，命令型的執行方式影響了環境政策的有效性，畸型的發展觀和政績觀淡化了大氣污染控制的進程，企業的無序環境行為反映了市場和制度的失靈。本文認為，政府、企業、公眾都是環境政策執行中的利益相關者，他們之間有矛盾更有需求，選取恰當的利益契合點，就可以實現互動與合作。現實中的地方政府之所以隱瞞環境污染信息，縱容企業的污染行為，是由于利益的歪曲和錯位，對此，要加快推進與綠色GDP相關聯的地方官員政績考核制度，以規范地方政府的利益取向，真正實現環境利益的共同追求和維護。構建環境政策執行中政府與企業的伙伴關系，多利用市場化的經濟手段，增加企業環境政策執行的自發性，引導企業樹立良好形象。要想提高我國環境政策執行的有效性，必須在綜合協調好各利益相關者關系的基礎上最大限度的發揮每個相關者的作用，根據各自不同的優勢，因勢利導共同致力于環境保護這項利國利民的工作。

2)制度化的動態調整政策體系是可持續發展的保證。環境管理和政策的末端治理特色，使得環境管理不得不以運動的方式進行，這種運動式的管理盡管可能會取得一時成效，但卻難以具有持續性的效果，導致政策手段眾多。而執行力度和環境管理目標不匹配，使得政策效應下降。

3)政策的力度、結合度、包容度和有效度是完善政策的基本要素。一體化的環境政策體系尚沒有建立，包容性思維剛剛起步，故政策的要素無法通過環境管理過程發揮效應，環境管理呈現忽左忽右的情形。長此以往勢必不能促進企業的行為改善，不能準確地鎖定政策對象，而出現公平性失衡問題，這主要是政策的產生過程很大程度上是根據決策者的一廂情愿或者學者的理論推導，很少結合或者是粗糙的結合政策對象的行為影響因素和行為模式，使政策成為“一紙空文”。同時對政策的不遵守行為，環境保護部門缺乏行政權限，對其進行有效處罰，導致政策的作用力度不盡人意。所以，一體化思維的確立至關重要，這是防止環境問題演變為安全問題所必需強調的。

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