探析住房公積金中心向政策性金融的轉變

姜學軍， 何 山

（東北財經大學 金融學院，遼寧 大連 116025）

1 我國住房公積金制度存在的問題

住房公積金是國家機關、國有企業、城鎮集體企業、外商投資企業、城鎮私營企業及其它城鎮企事業單位、民辦非企業單位、社會團體為其在職職工繳存的長期住房儲金，是一項住房保障制度。經過近20年的發展，它為職工購房提供了低成本的資金支持，改善了廣大城鎮居民的住房條件，推動了住房金融體系的完善。然而，隨著我國城鎮住房市場化改革目標的基本實現，在當前加快建立和完善住房保障制度，解決中低收入家庭住房困難的政策背景下，住房公積金制度存在的很多問題越來越嚴重地暴露出來。

1.1 公積金使用效率低

公積金使用效率低下主要表現為資金沉淀多。根據住建部的“情況通報”，2008年全國住房公積金銀行專戶存款余額為5616.27億元，扣除必要的備付金的沉淀資金為3193.02億元，沉淀資金占繳存余額比例為26.35%[1]。自2008年以后，住建部不再公開全國住房公積金的歸集使用等數據，但從各省市公布的情況看，資金沉淀的情況還是不容樂觀的，如截至2011年底，沈陽市累計歸集住房公積金519.2億元，累計提取住房公積金232.8億元，住房公積金余額286.5億元。這一數字意味著200多億元的公積金處于未被使用的休眠狀態，占到該市住房公積金累計歸集總額的50%[2]；安徽省2011年住房公積金的銀行專戶內各類存款為231.62億元，而該省當年繳存的金額一共才299.18億元。目前，我國住房公積金規模已突破2萬億大關，據估計使用率在50%左右，到“十二五”期末，結余住房公積金將達到1萬億元左右。

公積金使用效率低的另一表現為個貸率不高（個人貸款余額／繳存余額），河南省截至2011年末個貸率為46.33%，安徽省是64.61%，而一些地區更低，如襄陽市目前的個貸率只有32%，但另一個極端情況是房地產發達的東部城市公積金貸款率超過90%，甚至達到99%（如南京市）。

公積金使用效率低的原因一是體制引致的，全國各地的住房公積金管理中心有數百個，但公積金不能跨行政區域調劑，造成地區間貸款率不平衡；另外一個原因是受委托辦理公積金存貸業務的商業銀行為了利用公積金沉淀增加自身流動性[3]，同時避免低息的公積金貸款影響自己商業貸款的發放，會向客戶更多地推薦自己的貸款，同時，作為開發商的貸款行，商業銀行與開發商簽訂貸款協議時會附帶要求辦理商業住房貸款，這使得公積金貸款受到一定程度的影響。

表1 2004－2010年住房公積金個貸率[4] 億元

1.2 現行公積金制度覆蓋面有限，社會分配被扭曲

到目前為止，住房公積金賬戶仍未普遍建立起來，主要是一些非公有制企業和單位還沒有執行該制度，進城務工人員更被排除在住房公積金保障之外。2002年以來住房公積金覆蓋率一直維持在60%～70%間，繳存職工人數平均年增長率僅為2.4%，部分省市的公積金覆蓋率甚至不到50%，如圖1所示[5]。

圖12004－2011年全國住房公積金覆蓋率

如果考慮到城鎮就業人口只是全部就業人口的一部分，公積金的覆蓋率就更低了，以2010年為例，全部就業人口為79168萬，實際繳納公積金的不及全部就業人口的五分之一，見表2。

表2 2004－2012年全國就業人口結構[6] 萬人

除了覆蓋率較低外，公積金的使用也存在問題。我國住房公積金實行的是個人賬戶積累模式，單位和個人將工資的一定比例繳存至個人賬戶，收入多者繳存的多于收入少者，高效益企業繳存的高于低效益企業，具有明顯的馬太效應。而繳存額度又設有上限，貸款也以繳納的公積金余額為基準，所以，真正急需解決和改善住房條件的低收入者可能因買不起房子不會提出公積金貸款的申請，而高收入者既利用上限達到了少繳住房公積金的目的，又可充分利用公積金貸款購房甚至是投資。最終，大多數中低收入者的低息住房儲蓄補貼了少數高收入者，住房公積金設立的初衷非但沒有實現，反而形成了“劫貧濟富”的扭曲局面，進一步拉大了不同階層的收入利益差距，明顯違背了公積金的互助性和公平性。

1.3 住房公積金的管理較為混亂

住房公積金管理中心是一準金融機構，但“直屬于城市人民政府、不以營利為目”的事業單位屬性導致了管理體制不順，使管理較為混亂。首先，我國住房公積金制度的法律依據散亂無章，各地也多各自為政。除了全國性的法律文件外，各省及市都制定了住房公積金實施辦法，如《北京住房公積金制度實施辦法》、《上海市住房公積金管理若干規定》等，這些法律規范的層次較低，無法統一。其次，住房公積金管理中心行政化現象嚴重，房委會決策流于形式，沒有真正履行好自己的職責，決策低效、尋租等政府失靈現象層出不窮，擠占、截留、挪用公積金的現象也屢屢發生[7]。再次，監督管理缺失。一方面，地區分割運行使各地公積金管理中心缺乏全國統一的監管部門，事業單位的屬性又使其長期置于金融監管部門的視野之外；另一方面，由于沒有獨立的法人地位和財產，管理中心既沒有完善的財務信息披露制度，亦沒有健全有效的內部風險控制制度。而住建部一直不公開公積金的相關數據也說明了其運作缺乏透明度。

2 住房公積金制度向政策性住房金融機構轉變的必要性與可行性分析

政策性住房金融機構是指由政府發起或設立、服從國家住房政策需要，旨在解決普通民眾住房金融需求、保障住房貸款流動性的非營利性金融機構。當今絕大多數國家都建立了政策性住房金融機構，以解決中低收入者的住房問題。如美國除了聯邦住房抵押貸款公司、聯邦國家抵押貸款協會和聯邦住房貸款銀行系統3家政府住房政策私人機構外，還有3家純政府機構：聯邦住房局、退伍軍人局和政府全國抵押貸款協會，政策性住房金融機構非常系統化，這些機構對中低收入群體的住房消費支持作用巨大[8]。

新加坡的住房金融體系包括政策性金融機構、郵政儲蓄銀行和私人商業銀行，其中，政策性金融占絕對主導地位，份額約占85%左右。尤其是其“公積金＋公共組屋”的模式非常具有代表性。

德國的住房金融體系包括商業性金融、合作性金融和政策性金融多個層面，重要的住房金融機構包括政府性儲蓄銀行、抵押銀行和合作性儲蓄銀行，而政府性儲蓄銀行依托可靠的政府信用吸收個人存款、發放房地產貸款，占有全國一半左右的儲蓄市場及30%左右的住房建設和消費支持份額。

我國的住房金融市場卻是單一路徑的金融支持態勢，一方面商業性住房金融機構對住房開發和消費的主導格局明顯，包攬了全部的住房開發信貸業務和超過80%的個人住房消費貸款業務；另一方面，政策性和合作性住房金融機構支持力度明顯不足。住房金融支持體系過度依賴商業性機構，不但加重了普通民眾的購房負擔，同時增加了房地產市場的波動和銀行業的風險。所以，形成以政策性住房金融機構為主體的住房金融體系，向更廣泛的社會成員提供普遍性質的住房保障機制是大勢所趨。

2.1 必要性

2.1.1 擴大政策性住房保障范圍、推進社會公平的迫切需要

我國住房公積金轉變為政策性住房金融機構，首先可以保障參與的公平性，每個城市低收入階層都可以在政策性住房金融機構存款并申請貸款，這就將范圍擴大到民營、私營等非公有制經濟領域的企業和職工以及城市非正式職業者、個體戶、流動人口，甚至于農民工，增加資金來源的同時也提高了政策資金的覆蓋范圍。其次，有利于收益的公平性。住房政策性銀行的存款利率一律按國家統一規定的基準利率執行，貸款利率原則上與存款平均利率相等。對于購買自住小戶型的低收入家庭可提供更加優惠的貸款利率、利息補貼或更豐富的貸款品種。再次，實現了地域上的公平。全國統一的政策性住房金融機構較之“碎片化”分布的公積金管理中心，不但能夠實現各地資金的調劑，還能夠依靠統一的資金結算網絡解決異地購房提取個人公積金困難的問題，真正取之于民、用之于大眾。

2.1.2 優化住房公積金運行使用和管理監督的發展趨勢

1）提高住房公積金使用效率和服務質量的必然要求。從全國范圍看，發達城市住房公積金管理中心面臨的貸款需求大，而另一些地區則存在資金沉淀，但不同地區資金的余缺調劑非常困難，降低了資金使用效率。設立全國統一的政策性住房金融機構，可以有效調劑各地公積金的余缺，改變資金沉淀造成的低效率。政策性住房金融機構總行負責全國范圍內的資金調劑，實現住房公積金在各城市間的拆解和調用。資金使用效率低的城市可以將沉淀資金繳存到總行，總行再將其用于全國貸款資金的調劑，綜合使用以提高資金使用效率。另外，政策性住房金融機構可以同時經營公積金貸款和商業住房貸款，克服以上兩種不同性質的貸款分別歸屬于住房公積金管理中心和商業銀行帶來的繁瑣手續和低效運作，為客戶提供組合貸款，提高服務質量。甚至可以改變住房公積金強制儲蓄的規定，不符合信貸條件或不愿參與公積金的可以選擇商業貸款，體現公平自愿的原則。同時，政策性住房金融機構的設立可以更方便地拓展住房保障金融產品，更好地滿足人們在不同的人生階段對住房消費的需求。

2）規范和加強住房公積金管理與監督的必然選擇。首先，將管理中心由事業單位轉變為政策性住房金融機構，改變了公積金管理中心作為事業單位同時又兼具金融機構職能的畸形狀況，使其擁有獨立的法人地位，可以建立起良好的公司治理結構，規范公積金歸集、貸款、核算、內部控制和信息披露規則，完善全國范圍的數據中心和業務系統，提升其管理水平。其次，將管理中心轉變為政策性金融機構后，無須另行委托商業銀行辦理公積金的歸集、建賬、貸款、保值增值等一系列的金融業務，原有的委托代理機制失效的狀況將不復存在，信息不對稱的消除更有利于對決策執行和業務運作的管理。最后，政策性住房金融機構實現了全國聯網、統一運營和操作程序規范化，設立全國總行及省、市、縣分支機構，為納入人民銀行和銀監會的監管體系提供現實可能性。

2.2 可行性

2.2.1 住房公積金的金融屬性

住房公積金堅持住房資金定向儲蓄、強制積累的原則，匯集了解決住房問題的龐大住房建設及消費資金，它封閉運作、互濟互通的機制具備了金融機構的基本特征，主要表現如下：

1）服務流程的標準化。目前住房公積金的繳存、提取、貸款、資信評估都已經采用標準化的合同和流程，實現了規模經濟效應，從而服務于更廣大的繳存者。

2）服務產品的相似性。住房公積金管理中心和銀行提供的商品都是資金，兩者的資金運作和管理相同，都是通過歸集存款來發放貸款，另外還進行國債投資等金融業務，其本質就是銀行類金融機構。

3）廣泛的客戶參與率。北京、上海、大連等經濟發達城市的公積金繳存率（實繳人數／應繳人數）已經超過90%。

4）服務模式定點化。住房公積金管理中心主要采取營業廳的形式，為本行政區域內的單位或客戶辦理服務業務，這為成立政策性住房金融分支機構提供了網點基礎和人員條件。

2.2.2 住房公積金的政策性

我國住房公積金制度從設立之初就具有很強的政策性，初衷是為了貫徹住房改革的意圖，通過長期穩定的住房儲蓄為廣大居民尤其是中低收入人群提供住房消費資金，保障住房的社會公平。住房公積金同社會保障制度一樣具備強制性、互濟性和國民權責性的特征，可以說是一種市場經濟條件下以住房保障為主，兼具住房福利和救助的保障制度。將住房公積金轉變為政策性住房金融機構，一方面國家控股、參股，繼續發揮住房公積金的政府職能；另一方面，可以繼續享有政府的信譽擔保和政策優惠（如國家可以給與利息補貼、稅收減免等優惠措施），為政府的住房政策性目標服務，有條件和實力以保本微利的方式為中低收入者提供住房消費保障。

3 建立政策性住房金融機構的構想

政策性住房金融機構應堅持“儲貸結合、抵押保險、保本微利”的原則，保持獨立的法人地位，自主經營、獨立核算、資金自求平衡，同時，服從國家政策的需要，以保證中低收入階層對住房的資金要求，完成“住有所居”公共住房目標。

3.1 機構設置

機構設置方面，考慮到我國地域經濟發展很不平衡，應參照商業銀行的模式，將各地分散的住房公積金管理中心整合成全國統一的政策性住房金融機構，建立分層次、上下貫通的機構網絡。其最高層次為政策性住房金融機構總行，負責全國范圍的政策制定和資金調劑，解決資金的地區性差異；各省設立地方性機構，負責大額業務及區域內網點的監督管理和業務指導；各市、縣設立基層分行，經辦具體業務。

3.2 資金來源

資金來源方面，應當包括：

1）住房公積金。我國規模可觀的住房公積金可以作為一個穩定的資金來源和主體。

2）財政撥款。政策性住房金融機構應當體現出政府的信譽和擔保，財政資金的支持是必不可少的。

3）建立儲蓄銀行吸收存款。

4）從中國人民銀行、養老基金、保險公司等拆入資金。

5）發行住房抵押債券。

3.3 資金運用

資金運用方面，主要包括：

1）住房貸款，如購置住房貸款、新建住房貸款、舊房改造貸款等。政策性住房金融機構應著重開發新的貸款品種，貸款種類不僅擴展到廉租房、公租房、經濟適用房等保障房的貸款領域（已開始試點），同時重點對低收入者給予優惠政策。

2）其它相關貸款，主要指住房建設相關的土地開發、城市建設以及國家建設項目等貸款，可以擴大住房建設規模，促進住房建設的迅速發展。

3）對其它從事住房融資的金融機構提供貼現和擔保業務。

[1]住房和城鄉建設部.2008年全國住房公積金管理情況通報[R].2009－04.

[2]沈陽住房公積金管理中心.沈陽市2011年住房公積金運營情況公報[R].2012－04.

[3]王曉楓，王浩.我國商業銀行流動性創造影響因素實證分析[J].長春工業大學學報：自然科學版，2011，32（6）：527－533.

[4]住房和城鄉建設部.2005－2008年全國住房公積金管理情況通報[R].2008－02.

[5]人力資源和社會保障部.2011年度人力資源和社會保障事業發展統計公報[R].2010－06.

[6]人力資源和社會保障部.中國勞動統計年鑒2010[R].2012－12.

[7]譚臻堯.住房公積金管理實踐與創新[M].大連：東北財經大學出版社，2008：52.

[8]應紅.中國住房金融制度研究[M].北京：中國財政經濟出版社，2007：110－132.