全面減稅需籌劃

楊志勇

持續十多年的稅收收入快速增長，特別是連年的財政收入超收，為實施一攬子減稅計劃提供了基礎。政府應結合以間接稅為主的稅制結構調整，分步實施一攬子減稅計劃。

1994年以來，政府先后實行了增值稅轉型、內外資企業所得稅制的統一、個人所得稅制等多次屬于減稅政策的改革，在基本未出臺大規模增稅政策的條件下，1998年以來，政府稅收收入持續增長。

由結構性減稅轉向全面減稅

稅收收入增長的原因除了經濟增長、稅收征管加強和物價上漲之外，還應包括目前我國實行的以間接稅為主的稅制結構。以間接稅（增值稅、消費稅、營業稅等）為主體的稅制結構，意味著只要有經濟交易活動，不管是否盈利，都會產生稅收收入。

2011年中國稅收收入中，僅增值稅、消費稅、營業稅和關稅四種間接稅（不扣除出口退稅）占稅收總收入的比重就約為69.75%。相比于亞太地區的增值稅稅率一般為5%或10%，我國17%的增值稅基本稅率，屬較高水平。消費稅征收范圍也較廣，稅率較高。這種以間接稅為主體的稅制結構決定了商品總價所含稅收比重較高。所有這些稅收，在很大程度上會通過稅負轉嫁的形式，抬高物價。其結果是導致了國內企業競爭力下降，大眾消費流到海外。

在這種背景下，政府收入與居民收入、企業收入的增長速度就可能背道而馳。從擴大內需的發展戰略來看，調整目前以間接稅為主的稅制結構，才可能讓稅收收入與居民收入、企業收入在同一軌道上運行，實現增速的統一。

當前金融危機的動蕩格局尚未得到根本改變，全球經濟復蘇仍有較大不確定性。這要求中國應繼續實施積極財政政策，并轉變財政政策的著力點。著力點應從原先的擴大財政支出和結構性減稅并重，轉向實施全面減稅，才能更有針對性地幫助小微企業，促進中小企業的發展，并從根本上塑造中國實體經濟的基礎，從而推動經濟的穩定增長。

有難度也有基礎

調整以間接稅為主的稅制結構，難度很大。世界稅制改革經驗表明，即使是以減稅為主旋律的稅制改革也必須保證國家財政收入的基本穩定。

我國的減稅可與國有經濟結構調整聯系起來，部分國有經濟收入可彌補因減稅所可能導致的可支配財力不足；減稅可與政府預算改革聯系起來，進一步增加預算透明度，可提高財政資金效率；減稅還可與政府支出結構調整聯系起來，一些階段性的支出任務到期就要停止，從而為減稅爭取更大空間。

財政收入的持續穩定增長是減稅的基礎。2011年，全國財政收入103 740.01億元，比2010年增長24.8%，財政收入繼續保持較快增長。1998年以來，除2009年上半年因受金融危機嚴重影響之外，財政收入快速增長是財政收入變化的主旋律。1995年財政收入占國內生產總值（GDP）的比重僅為10.83%。該比重自1998年起快速上升，近年來穩定在20%左右。2011年據初步統計，該比重約為22%。

政府掌握的資源還包括政府性基金、國有企業上繳的紅利等，這些也為進一步實施減稅計劃提供了更為扎實的保障。

中國需要一攬子的減稅計劃

自2008年以來，中國一直實行結構性減稅政策。結構性減稅，通常解釋為“有減有增”的政策。這極易造成誤會，影響減稅效果。有增有減，增減不明。增減相抵，結果為增，自不宜說成是減稅；結果為減，則明示為減稅，更合時宜。基于此，中國應摒棄“結構性減稅”的提法，而以“減稅”取而代之。

從發揮減稅政策的合力來看，零敲碎打式持續進行的減稅政策，很容易被忽略，而人們更容易記住的是增稅政策。這必然會嚴重影響減稅的效果。因此，中國需要實

中國應繼續實施積極財政政策，并轉變財政政策的著力點，從原先的擴大財政支出和結構性減稅并重，轉向實施全面減稅。施一攬子減稅計劃，并分步實施。

從短期來看，首先可以實施消費稅減稅政策。消費稅減稅影響面較小。當下即可降低消費稅稅負，包括對奢侈品消費的課稅。對奢侈品課稅要走出“重稅所帶來的高價不會影響奢侈品消費”的認識誤區。境外購物、網絡購物、海外代購等的流行就說明了這一點。奢侈品具有時代性，人民的消費也會隨著收入的提高而升級換代。當基本生活有了保障之后，人民轉向消費或多或少的奢侈品，這不見得需要大力限制。

其次，可以擴大“營業稅改征增值稅”試點范圍。2012年1月1日，中國已開始實行“營業稅改征增值稅”的試點工作。從試點行業新設11%和6%兩檔稅率來看，“營業稅改征增值稅”還有減稅效果。改征不僅減少了試點行業的重復征稅，而且由于進項稅額可以抵扣，也降低了購買試點行業服務的增值稅納稅企業的稅負。

再次，繼續下調個人所得稅。間接稅比重下降，意味著直接稅比重的上升。但是，這不必借助直接稅稅率的提高。諸多國家個人所得稅稅率比中國低，但還是成就了個人所得稅的主體稅種地位。個人收入水平的持續提高，意味著所得稅稅源將繼續擴大。個人所得稅征管水平的提高，可以減少個人所得稅收入流失。

還應結合中小企業的特點，制定更有針對性的減稅方案。在認識到稅收不可能解決所有中小企業經營問題的前提下，大幅上調增值稅和營業稅的起征點，以更有效地對中小企業進行減稅。相應地，中小企業適用的所得稅稅率也可再下調。

從中長期來看，首先可以下調增值稅稅率。增值稅和營業稅必然要融合，營業稅改革的趨勢是全面轉為增值稅。增值稅稅率檔次過多，影響中性作用的發揮，需逐步解決。現有的17%的基本稅率和13%的低稅率應逐步下調。可考慮用5～10年的時間，將增值稅的基本稅率下調至10%，將低稅率下調至5%。

其次，增加專項扣除，降低個人所得稅稅負。個人所得稅稅制必然轉向綜合所得稅制。未來個人所得稅減稅的重點應轉向增加專項扣除，以更好地促進養老、醫療、教育、住房等民生的改善。綜合所得稅制，應致力于打造一個中低收入者低稅負，高收入者稅負具有較強國際競爭力，同時有助于擴大中等收入者規模的所得稅制。此外，還需要采取措施，降低企業所得稅稅負，減少企業所得稅和個人所得稅的重疊征稅問題。

逐步恢復出口商品零稅率制度。從長遠來看，應逐步恢復出口商品零稅率制度。出口退稅率調整頻繁，與人民幣匯率政策、資源能源價格形成機制的市場化改革不到位、間接稅占稅收收入比重較高等因素有關。目前的出口退稅實際上屬于政策，而非一種制度。出口退稅率調整頻繁，無異于更改出口企業稅制，給企業及整個市場經濟的決策帶來了諸多不確定性。全世界絕大多數國家都實行零稅率，中國沒有必要采取獨特的政策。出口商品零稅率，可以進一步提高中國商品的國際競爭力。

楊志勇 中國社會科學院財經戰略研究院研究員，財政研究室主任