經濟責任審計的審計發現與問責悖論

黃溶冰

(南京審計學院 江蘇省公共工程審計重點實驗室，江蘇 南京210029)

一、引言

當今社會和政府的運作都存在于公共受托責任關系中，社會公眾作為終極委托人，賦予各級政府、國有企業黨政領導干部參與制定公共政策、分配和使用公共資源的重要決策權，同時又對公共受托責任提出了要求。黨政領導干部所承擔的是一種“公共受托責任”，表現為應按照法律規定取得公共資源、合法并經濟有效地使用公共資源，從而最大限度地提高公共福利。從2006年開始，在社會各界的強烈關注下，我國開始了以“官員問責”為主要內容的行政問責實踐，這種以等級為主的問責方式既有成效，也面臨著挑戰［1］。國家審計機關的相對獨立性，以及審計技術方法的專業性，使其成為國家治理機制中不可或缺的構成部分，作為一種權力制約監督制度和異體問責的手段，經濟責任審計的目標就是要確保公共受托責任的全面有效履行，從而減少道德風險和逆向選擇行為。

2006年，經濟責任審計被寫入新修訂的《審計法》，2010年12月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳頒布了《黨政主要領導干部和國有企業領導人員經濟責任審計規定》，將中國特色的經濟責任審計推向了一個新的歷史高度。在現有文獻中，關于經濟責任審計的實證研究成果尚比較薄弱，作為一種探索性研究，本文可能的學術貢獻體現在:通過實證分析研究了經濟責任審計發現的分布特征，針對分析結果，從規制俘獲理論視角對經濟責任審計中查證與問責環節相脫節的“問責悖論”現象進行了解釋。本文研究結果對于完善具有中國特色的經濟責任審計監督制度，促進黨政領導干部監督機制的多元化、推動責任政府、責任企業建設及領導干部公共受托責任的履行具有指導意義。

二、文獻回顧

公共受托責任是存在于公共領域特殊形式的受托責任，它是黨政領導干部使國民確信其活動與產出符合預定目標與規范的一系列方法、機制與程序的集合［2］。公共權力是公共受托責任的本源、基礎和前提［3］，失去權力“公共性”這個假設，公共受托責任便無從談起。從歷史上看，基于產權關系和市場交易所產生的財務受托責任，很早就在人們的經濟交往中得到承認和履行。對政府部門所承擔的公共受托責任則隨著新公共管理運動浪潮下“重塑政府”呼聲的日益高漲，以及“主權在民”、公共資源“取之于民，用之于民”的思想深入人心，逐漸得以明確。由于在國有企業，同樣擁有大量的國家資金、政府投資形成的公共財產，國有企業與政府部門同樣承擔著公共受托責任［4］。

Sinclair認為受托責任是一種主觀構成，隨著環境的變化而變化，她甚至用“變色龍”來形容受托責任內容和表述方式的多樣性［5］;王光遠也指出“受托責任是一個含有豐富內容的動態的概念”［6］。Smith將政府官員的受托責任劃分為三大類九小類，分別為:(1)政治方面的受托責任，包括憲法、地方分權和協同方面的受托責任;(2)管理方面的受托責任，包括事業、資源和職業方面的受托責任;(3)法律方面的受托責任，包括司法、準司法和程序方面的受托責任［7］。Stewart認為，公共受托責任是一個層次分明的“梯形受托經濟責任”，它由高到低分為5個層次，依次是:(1)正直和合法受托責任;(2)過程受托責任;(3)業績受托責任;(4)項目受托責任;(5)政策受托責任［8］。Romzek和Dubnick認為，公共受托責任的含義已經遠遠超出了給予答復和接受監督的范疇，在更廣泛的意義上，公共受托責任應包括“政府官員及其工作人員對組織內、外部各種期望進行管理所使用的方法［9］”。Patton，蔡春從履職順序的角度將公共受托責任界定為行為責任(程序性受托責任)和報告責任(結果性受托責任)兩方面［10-11］，行為責任的主要內容是按照保全性、合法性、經濟性、效率性和效果性等要求經管受托經濟資源;報告責任的主要內容是按照公允性或可信性的要求編制報告。Gray和Jenkins，陳立齊、李建發根據委托代理鏈條，將公共受托責任劃分為內部受托責任和外部受托責任［12-13］，前者是指政府組織內各層次之間的受托責任——公務員對行政長官、行政部門對立法部門的受托責任;后者是指整個政府對社會公眾所承擔的受托責任。

一方關系人對另一方或其他關系人負有履行受托經濟責任的義務這樣一種關系，是審計存在的重要前提［14］。實施審計是為了審查、評價受托者所負經濟責任的履行情況，從而確定或解除其應負的受托經濟責任，以確保受托者經濟責任的切實履行［15］。無論是政府部門還是公營企事業單位，只要存在受托經營管理的公共財產，就必須要承擔公共受托經濟責任，就應該由審計機關對其受托責任履行情況進行審計。我國經濟責任審計制度的的產生和發展體現了經濟體制改革和政治體制轉軌的內在要求，經濟責任審計作為回應社會公眾對黨政領導干部進行監督訴求的一種制度安排，通過審計手段來達到履行權力制約監督的目的。經濟責任審計中的公共受托責任包括五個方面的目標經濟責任，分別是:合法性經濟責任、合規性經濟責任、績效性經濟責任、安全性經濟責任、社會性經濟責任［16］。經濟責任審計有特殊的審計路徑，常規審計是由“事”及“人”，即首先考慮發生了什么經濟業務，然后再考慮誰是責任人;經濟責任審計則是由“人”及“事”，即首先確定責任人，然后再看責任人在任期內負責了哪些經濟業務，責任人對于經濟業務的開展情況和結果應承擔什么責任［17］。

我國的經濟責任審計，是在中國“黨管干部”的政治背景下產生的，1985年開始試點時僅包括縣級以下黨政領導干部、國有及國有控股企業領導人;2005年黨政領導干部經濟責任審計范圍擴大到地廳級;目前正在探索省部級領導干部經濟責任審計的制度化，并擴大黨委書記審計的覆蓋面。國家審計署劉家義審計長在談到中國國家審計特色時說:“中國開展的經濟責任審計，也可能是世界上唯一的［18］”。作為一項具有中國特色的經濟監督制度，經濟責任審計是確保政府部門、國有企業黨政領導干部有效履行受托經濟責任的重大舉措，也是現代審計制度在中國的一種創新。經濟責任審計將對“人”和對“事”的監督明確地結合在一起。這種結合使得黨政領導干部經濟責任審計實質上成為對特定人群公共權力進行監督的手段，進而成為考核和任用領導干部的重要輔助手段［19］。經濟責任審計的內容，包括領導干部任職期間本地區、本部門(系統)、本單位財政收支、財務收支的真實、合法和效益情況，固定資產的管理和使用情況，重要項目的建設和管理情況，內部控制制度的建立和執行情況，對下屬單位財政財務收支以及有關經濟活動的管理和監督情況等①參見中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《黨政主要領導干部和國有企業領導人員經濟責任審計規定》(中辦發〔2010〕32號)。。黨政領導干部的公共受托經濟責任，不僅包括財政財務收支活動的責任，即財務責任;而且還包括其他經濟活動的責任，即管理責任［20］。在經濟責任審計中，只審查而不對查出的問題進行處理，這種審查不會有實際意義。因此，當受托人未恰當履行受托責任時，就應該啟動問責程序［21］。作為一種國家治理工具，經濟責任審計不僅包括對黨政領導干部受托責任的評價，而且還包括對未履行受托責任的問責，審計問責體系被認為是經濟責任審計的重要制度保障和機制保證［22］。

三、審計發現的分布特征

(一)初步的經驗觀察

1.總體情況

如圖1、圖2所示，根據審計署2003-2010年度《審計情況統計結果》，截至2010年，我國各級審計機關開展經濟責任審計累計審查的單位數274081個，審計經濟責任人281682人;審計查出領導干部涉嫌個人經濟問題101102萬元，移交司法機關、紀檢監察機關的被審計領導干部和其他人員4933人。

圖1 2003-2010年度經濟責任審計總體情況(一)

圖2 2003-2010年度經濟責任審計總體情況(二)

2.描述性統計

為進一步研究經濟責任審計中審計發現的分布特征，本文分別按照審計主體和審計對象進行分層，開展描述性統計。

本文的樣本來源于2004-2010年度《中國審計年鑒》、2003-2010年度審計署《審計情況統計結果》中有關全國審計機關經濟責任審計情況的統計數據。其中:審計查證查出問題分別利用違規金額比率、管理不善金額比率、損失浪費金額比率表示;審計問責強度利用領導干部的千人問責比率表示;審計問責方式分別利用內部問責比率(撤職、降職，其他)、外部問責比率(移交司法機關、移交紀檢監察機關)表示。

(1)按審計主體的描述性統計

如表1所示，在查證環節，不同審計機關發現的違規金額占審計發現問題總金額(違規金額+管理不規范金額+損失浪費金額)比率的均值在18.73%-32.52%之間，其波動幅度最大。從審計署到縣級審計機關，發現的違規金額比率均值呈上升趨勢;但從總體上看，未超過審計發現問題總金額的1/3。不同審計機關發現的管理不善金額占審計發現問題總金額比率的均值在63.09%-69.57%之間，其所占比率最高，但波動幅度較小;損失浪費金額占審計發現問題總金額比率的均值在2%-9.84%之間。

在問責環節，不同審計機關的問責強度存在較大差別，審計署的千人問責率均值要遠遠高于地方審計機關，且省級、地級、縣級審計機關的問責強度呈逐級遞減趨勢。不同審計機關的問責方式也有所差異，其中，審計署選擇內部問責的比率最低(均值8.33%)。

(2)按審計對象的描述性統計

如表2所示，在查證環節，對國有企業審計發現的問題中，損失浪費金額的比率達到8.28%，遠遠超過政府部門的均值水平0.53%。在問責環節，對國有企業和對政府部門不存在明顯差別。

表1 按審計主體的審計發現描述性統計表(%)

表2 按審計對象的審計發現描述性統計表(%)

表3 按審計主體的審計發現參數檢驗與非參數檢驗結果

表4 按審計對象的審計發現參數檢驗與非參數檢驗結果

(二)參數與非參數檢驗

根據描述性統計的結果，經濟責任審計在查證與問責環節的審計發現分布特征存在差異。為進一步驗證上述差異，本文通過參數與非參數檢驗，驗證上述差異在統計學意義上是否顯著。

1.按審計主體的參數與非參數檢驗

如表3所示，在查證環節，審計查出主要問題在不同審計機關不存在顯著差異。在問責環節，審計署的問責強度與各地方審計機關的差異皆在10%的水平下顯著;審計署采取內部問責方式的比率要遠低于各地方審計機關，這一差異皆在1%的水平上顯著。

2.按審計對象的參數與非參數檢驗

如表4所示，在查證環節，審計查出主要問題在國有企業和政府部門之間存在差異，且在5%的水平下顯著。在問責環節，不論是問責強度還是問責方式，對國有企業和對政府部門皆不存在顯著差異。

四、問責悖論

作為中國特有的經濟責任審計形式，通過審計監督，把領導干部的任期內政績水平與公共受托責任的履行情況有機結合起來進行考核與評價，進而明確或解除黨政領導干部任期內的公共受托責任，保護包括社會公眾在內的廣大納稅人等委托人的合法權利，為組織部門考察干部業績提供依據;同時，作為一種權力制約監督機制，通過審計監督，可以依法揭露和懲治腐敗分子，促進領導干部廉潔自律、依法行政和有效履行其各項職責。

經濟責任審計的意義以及所產生的作用和影響，已經遠遠超過了審計本身;它是一種機制，一種具有中國特色的對黨政領導干部進行管理監督的制度和辦法。根據經濟責任審計的內涵及實現作用的途徑，經濟責任審計是以對黨政領導干部進行查證作為程序起始點的，通過評價受托責任，再轉入問責或協助問責，最后提出改進工作的審計建議;經濟責任審計在查證“定責”的基礎上必須同步開展“問責”行動，只有這樣才能固化經濟責任審計的審計結果，發揮經濟責任審計權力制約監督和懲戒預防腐敗的“免疫系統”功能，兩者相輔相成、缺一不可。如果審計查出主要問題在不同審計主體或審計對象之間存在差異，那么其選擇的問責強度、問責方式也會有所不同;反之亦然。

但實際上，我國的經濟責任審計在查證和問責環節卻存在著相互脫節的現象。統計分析的結果表明:審計署和地方審計機關不同層級審計主體之間在審計查出主要問題上不存在顯著差異，但在問責強度與問責方式上卻存在顯著差異，高層級的審計機關問責強度大，且較少采取內部問責的方式。國有企業和政府部門不同審計對象之間在審計查出主要問題上存在顯著差異，國有企業的損失浪費現象更為嚴重，但不論是問責強度還是問責方式上，對國有企業和對政府部門并不存在顯著差異。

本文將上述現象稱作我國經濟責任審計的“問責悖論”。

五、一個理論解釋

(一)規制俘獲理論

“規制俘獲”常用來形容被規制者控制了規制機構政策過程這樣一種經濟現象，例如，一些研究表明，政府在航空業、電信業以及公用事業制定的固定價格和限制進入等政策，實際上是由于特定利益集團通過政治獻金方式成功俘獲了規制者，從而在政府規制中作出了有利于他們的政策規定，進而獲取競爭優勢，抑制競爭者或潛在競爭者［23］。規制似乎是為了讓某些企業獲得更高的利潤，而不是從公共利益最大化角度出發［24］。

規制俘獲理論(The Capture Theory of Regulation)的起源可以追溯到馬克思關于大企業控制制度的觀點，該理論主要強調利益集團在公共政策形成方面的作用。規制經濟學的創始人——芝加哥學派的斯蒂格勒(Stigler)將規制因素內生化，運用經濟學的方法指出無效規制存在的原因［25］，即利益集團向規制者支付了“對價”，俘獲了作為規制者的政府，使得產業內或是產業間出現了進入壁壘、差別補貼等一系列無效率的政府保護措施。這一研究為從經濟學的視角解釋政治問題提供了開創性的思路。此后，佩茲曼(Peltzman)［26］、貝克爾(Becker)［27］等學者進一步豐富和拓展了斯蒂格勒的思想。同時，弗吉尼亞學派從社會福利損失的角度，利用“尋租”理論補充規制俘獲理論的內容［28］，與芝加哥學派共同豐富了傳統規制俘獲理論的內涵。

二十世紀90年代開始，拉豐(Laffont)和梯若爾(Tirole)提出了新規制經濟學的規制俘獲理論［29-31］，該理論將信息不對稱作為分析前提，引入委托——代理理論作為分析框架，為規制俘獲理論的繼續深化提供了開拓性的思路。他們將規制過程視為一個兩層的委托代理關系，第一層是國會與規制機構的委托代理關系，第二層是規制機構與被規制企業的委托代理關系。在第二層委托代理關系中，被規制企業向規制機構報告有關成本效率的信息，但被規制企業和規制機構之間存在著明顯的信息不對稱，具體表現為被規制企業對自身生產技術等信息更為了解，而規制機構則需根據被規制企業的報告或者實地調查去收集有關技術及成本等方面的確切信息;在第一層委托代理關系中，同樣存在著信息不對稱，國會作為委托人，是社會福利的代表，追求社會福利的最大化，但國會只能依賴于規制機構提供的信息來掌握企業運行情況并制定體現社會公眾利益的法律法規;而規制機構受國會委托，負責執行國會制定的法律法規，同時根據國會的意志，具體制定企業市場準入、產品價格等方面需遵守的政策。規制機構所處的地位或角色，使它具備憑借信息優勢相機行事的權力，例如，它有可能對國會有選擇的報告信息甚至是隱瞞信息;在這種情況下，被規制企業從自身利益最大化出發，就有動機賄賂和收買規制機構，使其向國會提供對自身有利的信息，作為委托人的國會如果不能就此做出準確的判斷和選擇，規制機構就有可能選擇對利益集團有利而對公眾不利，甚至損害公眾利益的規制政策，從而發生規制俘獲。

圖3 經濟責任審計中委托代理關系示意圖

(二)基于規制俘獲理論對問責悖論的解釋

1.經濟責任審計的委托代理關系

根據規制俘獲理論，在經濟責任審計中同樣存在著兩種委托代理關系，如圖3所示，一是原生性委托代理關系，即社會公眾和黨政領導干部就公共財產(公共資源)使用權的委托代理關系，在該層委托代理關系中，由于社會公眾作為委托人為數眾多而且分散，委托人的實際權力由代表廣大人民群眾根本利益的黨委組織部門行使;二是派生性委托代理關系，即社會公眾和審計機關存在公共受托責任監督權的委托代理關系，審計機關依此享有審計監督權。

2.問責悖論問題的規制俘獲模型分析

根據經濟責任審計委托代理關系，經濟責任審計中規制過程的三方參與人分別是:委托人——代表社會公眾利益的黨委組織部門，規制機構——審計機關，被規制者——黨政領導干部(及其所在部門)。

黨政領導干部所在部門(單位)擁有公共財產的使用權，其數量為可供支配的財政支出q，財政支出的邊際效用為p，財政支出的邊際成本為c，黨政領導干部所在部門財政支出的生產函數為Y=Q(q)=pq，q≥0;社會公眾從q單位財政支出中獲得的效用為V(q)=p(q-ci)。c的高低與黨政領導干任職期間的努力程度直接相關。黨政領導干部任職期間履職努力程度高(盡職盡責)，則不容易出現違規違紀、管理不善和損失浪費等問題，財政支出邊際成本低(邊際成本為cL);領導干部任職期間履職努力程度低(未盡職盡責)，則較容易出現違規違紀、管理不善和損失浪費等問題，財政支出邊際成本高(邊際成本為cH)。因此，可以利用c的高低來衡量黨政領導干部的履職努力程度。c只有黨政領導干部自己知道，但其概率分布為共同知識，假設P(c=cL)=φ，P(c=cH)=1-φ。審計機關通過經濟責任審計可以了解黨政領導干部履職努力程度的信息，為了便于問題的分析，假設審計機關有充裕時間和足夠經費獲取真實的信息。

表5 經濟責任審計規制過程中的情形與福利計算

根據審計查證發現的問題，假設審計機關向黨委組織部門(委托人)報告問責信息，同時開展問責行動的概率為ξ，未報告和開展問責行動的概率為1-ξ。黨委組織部門將經濟責任審計結果作為黨政領導干部職務任免的重要依據，為激勵黨政領導干部維持或提高履職努力程度，黨委組織部門需根據領導干部的努力水平c為其提供效用T，在信息完備的條件下，應有Ti=f(ci)，i=L，H，且TL＞TH。

經濟責任審計規制過程中可能出現的四種情形如表5中Ⅰ～Ⅳ列所示。

由表5可知，只有黨政領導干部履職努力程度低，財政支出邊際成本較高時，規制俘獲現象才可能發生。被審計的黨政領導干部為俘獲審計機關，需要向審計機關提供轉移支付s，不過s并不局限于現金和實物，還包括各種非實物方面的收益以及不接受俘獲可能帶來的機會成本，由于存在影子成本λ，轉移支付λ的總成本為(1+λ)s。為避免規制俘獲的發生，黨委組織部門應該對提供真實問責信息的審計機關應該給予一定的獎勵金，獎勵金的數額不應低于s。

在上述四種情形下，參與規制各方的效用水平(wi)及總社會效用(W)見表5中Ⅴ ～Ⅷ列所示。

最大化總社會效用目標函數:

計算結果表明，經濟責任審計中，履職努力程度低的黨政領導干部向規制機構——審計機關的轉移支付達到時，就可能出現規制俘獲現象。其概率為

3.問責悖論中的規制俘獲機理

上文模型的分析結果表明，經濟責任審計產生“問責悖論”的原因在于:審計機關作為規制機構在審計結果處理的問責環節，出現了被黨政領導干部及有關利益集團等被規制者俘獲的現象;而在查證環節卻沒有發生規制俘獲的情況。

(1)規制俘獲成因分析

在查證環節有兩個方面的因素導致規制俘獲發生的可能性很小。首先，審計機關作為規制機構在是否開展經濟責任審計的問題上沒有自由裁量權或相機抉擇權。因為按照《審計法》、《審計法實施條例》以及中共中央辦公廳、國務院辦公廳《黨政主要領導干部和國有企業領導人員經濟責任審計規定》等法律法規的要求，黨政領導干部在任職期間和離任時都需接受經濟責任審計，不允許存在例外情況。其次，被規制者在查證環節缺少俘獲審計機關的動機。政府部門或國有企業的黨政領導干部在接受經濟責任審計時要證明自己忠于職守、盡職盡責地履行了公共受托責任，不存在徇私舞弊、貪污腐敗等違紀失職問題，他們比審計人員掌握更多的本單位或本部門信息，擁有信息優勢，而在查證環節能否發現問題，發現了哪些問題完全依靠審計人員的專業勝任能力，具有很大的不確定性。如果在查證環節就動用各種政治資源去影響審計人員或者采取拒不提供資料、提供虛假資料等方式，反而會使自身問題過早地暴露，結果往往得不償失。

在問責環節，審計機關獲取了被規制者——黨政領導干部受托責任履行情況比較充分的信息，具備了相對于委托人的信息優勢。針對審計發現的問題，根據其性質是否需要問責，對哪些責任人進行問責，以及在問責時是建議采取外部問責方式(移送司法機關，移送紀檢監察機關)還是內部問責方式(撤職、降級，其他處分)，審計機關作為規制者擁有較大的自由裁量權。審計機關在問責環節擁有的信息優勢和自由裁量權，成為規制俘獲的關鍵“觸發”因素，為實現自身或單位利益的最大化，被審計的黨政領導干部有充分的激勵通過各種關系收買或說服審計機關，作出有利于自身的審計決定。

(2)規制俘獲機理分析

按照《憲法》的有關規定，我國縣級以上人民政府設置審計機關。在中央層面，審計署(含特派辦、派出局)由國務院統一領導，處級以上干部由審計署任免，經費來源由中央財政保障，其獨立性較強;在地方層面，審計機關實行本級人民政府和上級審計機關雙重領導，以本級人民政府的領導為主，審計機關主要負責人由本級人民政府任命并報上一級審計機關備案，經費來源由本級財政保障，其獨立性相對較弱。在經濟責任審計中，因各級審計機關的獨立性不同，被俘獲的可能性也有較大差異。經濟責任審計發現的許多問題往往是各級政府部門為謀求地方利益最大化的產物，一旦處理牽涉面較大，具有“一損俱損、一榮俱榮”的效應。以地方政府債務問題為例，雖然《預算法》明確規定地方政府不得舉債，但在官員選拔和提升以GDP為導向的晉升錦標賽模式中［32］，在財經法紀執行上，上有政策、下有對策是比較普遍的現象，違反《預算法》舉債的行為已被地方政府及財政部門所普遍接受或認可。因此，地方政府對審計發現的問題往往存在“地方保護”主義傾向。同時，被審計的黨政領導干部往往擁有各種各樣的權力，而這些權力對本級審計機關而言又是至關重要的。例如，作為被審計對象的財政部門負責審核批準本級審計機關的年度預算，直接影響著審計機關業務經費的多寡。正是由于上述錯綜復雜的關系，審計機關在問責時可能被各種利益集團的指示、說教、勸戒所俘獲，問責強度和問責方式的選擇往往是經過利益協調和關系博弈的結果，受到的干擾因素越多，越有可能采取相對妥協的問責處理方式。相對于地方審計機關而言，審計署無論在人事任免還是經費來源上都具有更強獨立性，較少受到宗親或地緣關系的干擾。因此其問責強度最高，且最少采取內部問責的方式。

根據天則經濟研究所2010年發布的《國有企業的性質、表現與改革》研究報告①天則經濟研究所《國有企業的性質、表現與改革》(修訂稿)全文本，http://www.ideobook.com/1120/nature-performance-reformstate-owned-enterprises/。，在19個部委的副部級官員中，有國有企業工作經歷的56人;在47家國有企業中，115名高管具有政府工作背景;一些新聞媒體也披露了國有企業管理者與政府官員之間的身份互換現象②19家高速收費路橋公司竟有17名董事長曾為政府官員，http://news.ccvic.com/shehui/gnyw/2011/0810/85374_2.shtml/。。與所有的市場經濟轉型國家一樣，在我國，國有企業管理者與政府官員的這種親密關系一般由兩個原因造成:第一，政府部門的一些成員以前在國企任職;第二，“旋轉門”現象，即政府部門的官員離任后，可能會在國企任職。這就使得我國的國有企業與政府部門之間總是存在著“剪不斷、理還亂”的千絲萬縷聯系。雖然經濟責任審計的審計發現表明，國有企業損失浪費金額的比率大約是政府部門的15倍，揭示了國有企業管理粗放和資產流失的黑洞，但在問責時并沒有表現出更高的問責強度。究其原因并不難理解，作為審計對象，國有企業管理者并非處于“弱勢權力”的一方，我國的國有企業領導人大多具有很深的“官商”背景，甚至在當地人大或政協都占據著一席之地，因此國有企業和政府部門的黨政領導干部一樣，都擁有足夠的社會資源去直接或間接影響審計機關的生存環境或重要關系人的利益，進而通過規制俘獲解除其所承擔的公共受托責任。

六、政策啟示

針對經濟責任審計中規制俘獲的成因與俘獲機理，本文提出如下政策建議:

(一)減少規制機構和被規制者合謀可能性，進一步提高審計機關的獨立性

為防止規制機構和規制者的“合謀”，建立合理的規制體系和規制制度顯得尤為重要。我國地方審計機關由本級人民政府和上級審計機關雙重領導，以本級人民政府為主的領導體制，增加了地方審計機關被各種利益集團俘獲的可能性，導致審計發現的問題處理更多地摻雜地方政府的“意志”，往往是發現的問題多、問責的領導少，即使問責也采取比較溫和的內部問責方式，移交到司法機關、紀檢監察機關處理的人員少，長此以往，經濟責任審計的公信力就會被削弱。因此，要真正發揮經濟責任審計作為權力制約監督工具的建設性作用，需要借鑒國際經驗和我國國情，加強審計機關的組織再造力度，改革現有的雙重領導體制，探索地方審計機關由中央或省級政府進行垂直化管理。

(二)減少規制俘獲發生的空間與幾率，加大責任政府建設和政企分離力度

合理的激勵與約束機制，有助于減少被規制者通過掌控的政治資源施加影響俘獲規制機構的動機。我國各級政府應以完善懲治和預防腐敗體系為重點，按照“權責一致、分工合理、決策科學、執行順暢、監督有力”的行政管理體制要求，不斷加強責任型政府、服務型政府建設，建立健全領導干部任期目標責任制和公共部門績效評價制度，強化黨政領導干部自我約束機制。另外，雖然我國國有資產監督管理體制改革取得了一定的成效，但政企分開仍然是一個長期的過程，政府部門和國有企業應該分別承擔起公益法人和經營法人的社會角色，為減少國有企業“俘獲”規制者現象的發生，在制度建設上就應該賦予國有企業真正的經營法人地位，減少政府官員與國企管理者之間的交叉任職情況。

(三)減少委托人和規制者之間的信息不對稱，實行經濟責任審計結果公告

降低信息不對稱的程度，有助于減少規制俘獲發生的可能性。預算執行情況審計結果公告正在我國中央和省級審計機關逐步推行，但關于經濟責任審計情況的信息基本上未見公開，這在一定程度上限制了民眾的知情權，也給媒體監督留下了遺憾。推行經濟責任審計結果公告，將黨政領導干部在職期間的履職情況予以公開、透明地披露，可以利用社會公眾的廣泛參與，降低審計機關作為規制機構操縱信息的空間。充分公開經濟責任審計結果的信息，可以使監督主體大眾化，借助社會各界的力量，督促經濟責任審計的問責工作，保證審計問責的客觀公正，增強經濟責任審計“問責到人”的力度。

(四)減少規制機構的自由裁量權，貫徹經濟責任審計工作的聯席會議制度

當規制機構的權力過于集中時，它就有可能成為一個具有廣泛自由裁量權的權力孤島，有可能濫用行政權力或者行政不作為，并與被規制者同流合污。在經濟責任審計中，適當降低審計機關的自由裁量權，必須在經濟責任審計中貫徹落實好聯席會議制度，建立相關職能部門與審計機關協同問責的工作平臺。通過設置日常機構、制定議事日程，由審計、財政、紀檢監察、組織人事、司法等部門合署辦公，定期就黨政領導干部經濟責任審計發現的問題進行審議和討論，通過相互制衡機制，將經濟責任審計問責的權力適當分散，加大規制俘獲的交易成本和敗露風險，減少審計機關被規制俘獲的可能性。

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