土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問題初探：以湖南省婁底市為例

劉新逢

（婁底職業(yè)技術(shù)學院，湖南 婁底 417000）

1 現(xiàn)階段婁底市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀

近年來，隨著我市不斷推進城鎮(zhèn)化和快速發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)，大量農(nóng)村剩余勞動力實現(xiàn)了向城市向工業(yè)領(lǐng)域的轉(zhuǎn)移，過去他們所承包的土地可以通過租賃等方式流轉(zhuǎn)到農(nóng)業(yè)大戶、農(nóng)業(yè)合作化組織的手中，發(fā)揮種糧大戶的專業(yè)特長，從而促進了農(nóng)村土地的合理有序流轉(zhuǎn)。理清目前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀，以及影響土地流轉(zhuǎn)的各種因素，能夠加快農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)速度，有利于農(nóng)村土地的集中，發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，最終促進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展，下表為婁底市農(nóng)業(yè)基本數(shù)據(jù)。

表 2002-2011年婁底市農(nóng)業(yè)基本數(shù)據(jù)

（1）總體流轉(zhuǎn)程度偏低，但不同地區(qū)流轉(zhuǎn)規(guī)模有所差異。從上世紀80年代初實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制以來，婁底市土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)就從沒有間斷過。八十年代中后期，農(nóng)村土地已經(jīng)開始小規(guī)模流轉(zhuǎn)，持續(xù)到現(xiàn)在已有二十多年，不過流轉(zhuǎn)的規(guī)模一直不高，流轉(zhuǎn)時間不長，寧可到期又繼續(xù)流轉(zhuǎn)，無論是從流轉(zhuǎn)的時間長度還是從流轉(zhuǎn)的規(guī)模等方面看，農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場都不算發(fā)達，流轉(zhuǎn)土地面積占全部農(nóng)村耕地面積不足5%。只是到了2002年以后，土地流轉(zhuǎn)的速度才不斷加快，流轉(zhuǎn)的規(guī)模也在不斷擴大。從婁底市范圍看，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)數(shù)量和規(guī)模都是一年比一年有所提高。到2011年，全市流轉(zhuǎn)的農(nóng)村土地承包總面積 達到了23.37千公頃，占家庭承包耕地面積 14%。比 2002年的 4%左右有較大幅度的提高。雖然如此，婁底市的絕對土地流轉(zhuǎn)速度仍然偏慢，相對流轉(zhuǎn)比例偏低。對于不同的鄉(xiāng)鎮(zhèn)分析看，各地地形地貌不同，勞動力外出數(shù)量也不相同，土地流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)較大的地域差異。雙峰、漣源兩地，土地相對較為平整，易于機械化作業(yè)，加上本區(qū)域內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)較少（漣源的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)主要為建筑修路等在外地施工的企業(yè)），農(nóng)民外出打工數(shù)量較多，土地流轉(zhuǎn)比例相對較高，達到16.5%，婁星區(qū)、冷水江區(qū)域內(nèi)企業(yè)多，農(nóng)民本地就業(yè)較充分，就近打工的同時也耕作了自家的土地，雖然經(jīng)濟更活躍一些，土地的流轉(zhuǎn)反而不及雙峰漣源，流轉(zhuǎn)面積占總耕地面積之比約為12.7%,新化多山區(qū)，農(nóng)地分散，不利于機械化作業(yè)，經(jīng)濟也不活躍，農(nóng)民外出打工的數(shù)量也相對較少，土地流轉(zhuǎn)的比例最低，只有9.3%。

（2）參與土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)主體多元化，土地流轉(zhuǎn)模式多元化。早期農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)主要發(fā)生在農(nóng)戶與農(nóng)戶之間，但是，隨著農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)模不斷加大，速度不斷加快，農(nóng)地的流轉(zhuǎn)已經(jīng)不只是限于農(nóng)戶之間了。參與土地流轉(zhuǎn)的主體除了普通農(nóng)戶外，還有種養(yǎng)大戶、農(nóng)業(yè)企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作組織以及股份合作社等（對于農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地，參與主體主要為政府、開發(fā)商、工業(yè)企業(yè)等，不在本論文研究范圍內(nèi)）。農(nóng)地流轉(zhuǎn)參與主體日益多元化，土地流轉(zhuǎn)模式日益多元化。

2 對幾種土地流轉(zhuǎn)模式的特點分析

隨著越來越多的農(nóng)業(yè)人口從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)勞動力轉(zhuǎn)移，大力發(fā)展城鎮(zhèn)化，讓更多的農(nóng)民從農(nóng)村進入城市，促使土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)日益加速，由于不同地區(qū)有不同的地形特點，不同的人員流動情況，不同的經(jīng)濟發(fā)展狀況，流轉(zhuǎn)模式也呈現(xiàn)出各自不同的特點，學術(shù)界對此進行了探討，分析各種流轉(zhuǎn)模式的優(yōu)劣。在黨的十七屆三中全會上，提出了土地承包經(jīng)營權(quán)允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)，通過對現(xiàn)行土地流轉(zhuǎn)模式進行剖析，從中找出有利于土地流轉(zhuǎn)，有利于農(nóng)民保障，有利于農(nóng)民收入提高的流轉(zhuǎn)模式。

（1）轉(zhuǎn)包模式。土地轉(zhuǎn)包，指的是農(nóng)戶將自己承包期內(nèi)的土地，轉(zhuǎn)包給第三方，受讓人向原承包方履行新約定的權(quán)利義務(wù)，原承包方與發(fā)包方依然履行原承包合同所約定的權(quán)利義務(wù)，新舊承包方共同承擔農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風險。根據(jù)土地質(zhì)量好壞、農(nóng)民預(yù)期土地收益，轉(zhuǎn)包模式又可以分為三種類型:一是有償轉(zhuǎn)包，新承包方向原承包方支付一定數(shù)量的轉(zhuǎn)包費，取得土地使用權(quán)，國家支持農(nóng)業(yè)的各類補貼費用也由原承包方獲得；此類情況多發(fā)生在城鄉(xiāng)結(jié)合部，農(nóng)業(yè)收益較高的地方。二是無償轉(zhuǎn)包，新承包方不需要支付給原承包方轉(zhuǎn)包費，國家在土地上的各類補貼仍由原承包方獲得；此類情況也是我調(diào)查婁底市各區(qū)域內(nèi)最普遍的轉(zhuǎn)包類型。三是倒貼轉(zhuǎn)包，即轉(zhuǎn)包人需向新承包人提供一定數(shù)量的補貼，此情況通常出現(xiàn)在較富裕的地區(qū)，農(nóng)民一般不愿從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，政府為了防止土地撂荒，對撂荒土地有一定經(jīng)濟處罰，為了避免經(jīng)濟上被罰而倒貼轉(zhuǎn)包。轉(zhuǎn)包模式的優(yōu)點是，運作簡便，易于實施，目前婁底市的土地流轉(zhuǎn)主要采用這一模式，在土地流轉(zhuǎn)中占有較大的比重，達到了48%（實際比例只會更高，好多此類流轉(zhuǎn)沒有統(tǒng)計出來）。缺點是隨意性較大，阻礙農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者長期大量對農(nóng)業(yè)的投入。這種模式并不能根本解決農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營的問題，農(nóng)地分散經(jīng)營依然存在。

（2）轉(zhuǎn)讓模式。土地轉(zhuǎn)讓，指的是農(nóng)戶將自己承包期內(nèi)的土地，轉(zhuǎn)讓給新的承包者，原承包方與發(fā)包方之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系取消，由受讓方與發(fā)包方之間建立新的承包關(guān)系，由新的承包方承擔相應(yīng)的義務(wù)，也享受相應(yīng)的權(quán)利，土地的生產(chǎn)經(jīng)營與原承包方無關(guān)，原承包方的土地承包經(jīng)營權(quán)資格喪失。轉(zhuǎn)讓模式的優(yōu)點是，轉(zhuǎn)讓這一土地流轉(zhuǎn)模式帶有永久性質(zhì)，通過轉(zhuǎn)讓可實現(xiàn)分散土地向生產(chǎn)經(jīng)營能力強的專業(yè)大戶轉(zhuǎn)移，有利于土地的集中和規(guī)模的擴大，對加速實現(xiàn)土地規(guī)模經(jīng)營，提高土地的農(nóng)業(yè)利用價值，發(fā)展農(nóng)業(yè)機械化都有積極意義，如果這一地區(qū)的二三產(chǎn)業(yè)很發(fā)達，社會保障體系健全，廣大農(nóng)業(yè)人口實現(xiàn)了向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，已脫離了土地，不需以土地作為基本保障，在政府的引導(dǎo)下可以發(fā)展這一模式。轉(zhuǎn)讓模式的缺點是，轉(zhuǎn)讓帶有永久性改變土地承包經(jīng)營權(quán)，首先，轉(zhuǎn)讓會造成土地失去其生存保障功能，如果經(jīng)濟出現(xiàn)大的波動，會造成失地農(nóng)民失去生活來源，帶來社會動蕩風險，其次，農(nóng)民往往無法準確評估土地實際價值，轉(zhuǎn)讓會使農(nóng)民利益受損，可能成為資本對弱小者的掠奪，最后，土地價值總是隨著經(jīng)濟的發(fā)展而提高，轉(zhuǎn)讓將使農(nóng)民得不到土地的增值收益，因此政府一定要慎重對待轉(zhuǎn)讓模式，加強對農(nóng)民利益的保護，切忌盲目推行，更不能強制推行，近期報道的農(nóng)民被上樓事件，應(yīng)引起政府的高度重視。婁底市土地流轉(zhuǎn)中通過轉(zhuǎn)讓流轉(zhuǎn)的規(guī)模很少，不到總流轉(zhuǎn)面積的3%。這也與婁底市當前的經(jīng)濟發(fā)展狀況相適應(yīng)。

（3）出租模式。土地出租，指的是承包方將所承包土地按照出租合同的約定，在一定期限內(nèi)，租賃給承租方，由承租方從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動，承租方向出租方支付一定租金的土地流轉(zhuǎn)模式，原承包方與發(fā)包方的承包合同不變，出租又分公司租賃型、大戶承租型和反租倒包型，實踐中反租倒包可能存在著村集體強制農(nóng)戶流轉(zhuǎn)，侵害農(nóng)民利益的事情發(fā)生，政策對此模式不予支持，現(xiàn)階段出租模式主要是大戶承租型和公司租賃型。

根據(jù)調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，婁底市土地流轉(zhuǎn)中，出租模式達到了41%，尤其在雙峰縣地勢比較平坦的地區(qū)，出租模式最為普遍，有學者認為，出租模式應(yīng)該成為土地流轉(zhuǎn)的首要選擇。這是因為出租模式有這幾個優(yōu)點：首先，相對于轉(zhuǎn)包模式，出租往往時間更長，有嚴格的出租合同保護雙方的利益，土地權(quán)益更穩(wěn)定，可以實現(xiàn)土地的集中和規(guī)模的擴大，激發(fā)承租人投資積極性，有利于農(nóng)業(yè)機械化的發(fā)展和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的進步，其次，運作較為簡便，易于操作實施，不需發(fā)包方同意，只需在發(fā)包方處備案即可，是現(xiàn)階段土地流轉(zhuǎn)的較佳選擇，出租模式的不足是，出租往往只發(fā)生在土地有較好經(jīng)營效益的較平坦地區(qū)，由于承租人并沒有獲得土地的承包經(jīng)營權(quán)，制約了承租人對基本農(nóng)田水利建設(shè)這種長周期大投入的積極性，難以更進一步解決土地規(guī)模經(jīng)營的問題。

（4）土地互換模式。土地互換，指的是同一集體經(jīng)濟組織內(nèi)部的幾個土地承包方之間互換承包地，互換經(jīng)營權(quán)，在發(fā)包方處變更承包合同，雙方都按新的承包合同的權(quán)利義務(wù)來執(zhí)行，土地互換模式在上世紀80年代末90年代初家庭承包責任制初期較為普遍，是一種規(guī)模較小的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)模式。通過互換土地及承包經(jīng)營權(quán)，可以實現(xiàn)連片經(jīng)營，對改變地塊分散零粹有一定的作用，也可方便經(jīng)營管理，不足之處是不能夠根本解決小農(nóng)經(jīng)濟模式，不能實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營，不能帶動農(nóng)業(yè)機械化發(fā)展，其互換規(guī)模很小，是土地流轉(zhuǎn)的初級階段。

（5）入股模式。入股是指承包戶將自己經(jīng)營的部分或者全部土地的承包經(jīng)營權(quán)折合成股份入股，與發(fā)起者共同組成股份制公司或股份制企業(yè)，發(fā)起者可能是集體經(jīng)濟組織，可能是農(nóng)業(yè)公司，也可能是具有實力的農(nóng)業(yè)大戶和農(nóng)機大戶，組成利益共享、風險共擔的共同體，集體擁有土地所有權(quán)，農(nóng)戶擁有土地承包權(quán)，經(jīng)營單位擁有土地經(jīng)營權(quán)，農(nóng)民的收入來源主要有兩個方面，一個是參加經(jīng)營單位的生產(chǎn)勞動，依法獲得工資收益，另一個是按土地折算而成的股份數(shù)參與分紅。入股模式的優(yōu)點是：可以將農(nóng)戶零散土地集中起來，實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營，有利于引進科學技術(shù)，提高經(jīng)營效益，提高農(nóng)業(yè)機械化水平，增強抵抗市場風險的能力，需具備的條件是：第一集體內(nèi)非農(nóng)經(jīng)濟發(fā)達，農(nóng)業(yè)收入占比低，絕大部分農(nóng)民有穩(wěn)定的非農(nóng)收入，村集體自身經(jīng)濟實力強，第二領(lǐng)導(dǎo)能力強，綜合開發(fā)效益高，民主意識強，第三所選產(chǎn)業(yè)項目好，經(jīng)濟效益顯著，產(chǎn)業(yè)化開發(fā)便利。婁底市的土地股份合作制約占全部流轉(zhuǎn)土地面積的9%，大多發(fā)生在城市郊區(qū)的村集體里面，比如婁星區(qū)的中陽村、高溪村，村集體產(chǎn)業(yè)很強大，三產(chǎn)業(yè)也很發(fā)達，農(nóng)業(yè)產(chǎn)值所占比重很低，農(nóng)村土地由村集體統(tǒng)一經(jīng)營，按股份分紅。由上可知，實施土地入股要求較高，目前我國大部分農(nóng)村地區(qū)并不具備這些條件，并沒有普遍適用性。入股模式的缺點是，在世界范圍內(nèi)實踐表明家庭農(nóng)場是最適合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營特點的模式，公司化運作并不是很適合農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，第二，公司化運作中資本總是占據(jù)更強大的力量，如果土地所占股份太少，也就失去分紅的意義，第三，一部分公司經(jīng)營風險將轉(zhuǎn)移到農(nóng)民身上，以當前中國農(nóng)民的經(jīng)濟能力和綜合素養(yǎng)還不足以承擔，第四，當公司出現(xiàn)倒閉時，土地的處理沒有現(xiàn)行的法律依據(jù)，如果用土地來承擔破產(chǎn)清算，失地農(nóng)民將失去生存保障。

3 土地流轉(zhuǎn)中存在的主要問題

在加快發(fā)展社會主義新農(nóng)村建設(shè)，推進城鎮(zhèn)化發(fā)展的時期，要調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，要大力減少農(nóng)業(yè)就業(yè)人口使之向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，要使土地上的經(jīng)濟效益得到提高，使土地利用率增加，必須合理適度流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，然而，由于我國自身不夠完善的土地制度，各方面人的因素的影響，各地復(fù)雜的社會實際情況，使土地流轉(zhuǎn)過程中產(chǎn)生了一系列的問題，怎么貫徹落實黨的富民政策，怎么保證農(nóng)民利益不受損害，怎么規(guī)范土地流轉(zhuǎn)市場，是土地流轉(zhuǎn)上政府要重點解決的問題。

（1）土地流轉(zhuǎn)收益分配不合理，農(nóng)民利益受到侵害。我國土地存在主體多元化的特點，可能出現(xiàn)“三權(quán)分立”，集體有土地的所有權(quán)，但集體又分多種不同的級別，有生產(chǎn)隊、村集體、鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體等，農(nóng)戶有承包經(jīng)營權(quán)，通過土地流轉(zhuǎn)二者可能分離，既農(nóng)戶有承包權(quán)，承租者、股份企業(yè)等有經(jīng)營權(quán)，所以各方有各自不同的利益訴求，農(nóng)戶更多時候處于弱者的地位，利益容易受到損害，引發(fā)諸多矛盾和問題，實踐中，有些是農(nóng)戶之間自發(fā)完成的流轉(zhuǎn)，有些是集體主導(dǎo)完成的流轉(zhuǎn)，其中轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、互換等土地流轉(zhuǎn)模式往往在農(nóng)戶之間自發(fā)完成，集體不會分享土地流轉(zhuǎn)的收益，農(nóng)戶的利益較不容易受到損害，只是在轉(zhuǎn)讓模式中需政府加強監(jiān)督防止農(nóng)民的利益損失，集體主導(dǎo)模式主要包括反租倒包、土地入股等方式，對于集體流轉(zhuǎn)的方式，就可能會發(fā)生利益分配上的不公。如反租倒包模式，常見的流轉(zhuǎn)過程是集體先與農(nóng)戶簽訂委托合同，取得委托資格后再代表全體農(nóng)戶與受讓人訂立合同，受讓人只與集體進行交易，合同約定的租金再返還給農(nóng)戶手中，爭取利益者和利益獲得者的不一致，必然導(dǎo)致它缺乏對農(nóng)戶意愿的足夠尊重，往往會產(chǎn)生某些強制性流轉(zhuǎn)。也可能存在集體侵占農(nóng)戶利益的情況，土地入股也往往由集體主導(dǎo)，很多時候村集體領(lǐng)導(dǎo)就是土地入股形成的股份制公司領(lǐng)導(dǎo)，在這樣一個民主決策民主監(jiān)督并不健全的時代，集體侵占、公務(wù)消費等都會損害到農(nóng)戶的利益，例如漣源市橋頭河鎮(zhèn)某村委會通過委托合同得到村民土地的代理權(quán)，通過招商把土地出租給了一家園林綠化公司，經(jīng)營城市綠化用的苗木，共計500多畝，合同約定農(nóng)戶每年可得租金為450元/畝村集體獲得50元/畝的管理費，這一項目確實給當?shù)剞r(nóng)民帶來了經(jīng)濟效益，公司雇用的農(nóng)民也獲得了工資收入，還帶動了當?shù)厝藙?chuàng)立自己的苗木經(jīng)營企業(yè)，但后來調(diào)查發(fā)現(xiàn)，實際地租是550元/畝，一部分租金被村干部以各種名目花消了，明面上的合同租金是做了手腳的。除此之外，有些流轉(zhuǎn)收益農(nóng)民也享受不到，比如隨時間所產(chǎn)生的增值收益。集體流轉(zhuǎn)模式的租期往往較長，一般是一定幾十年不變，流轉(zhuǎn)期間不再調(diào)整，這當然有利于受讓方經(jīng)營的開展，有利于資本的長期投資，對農(nóng)業(yè)機械化的發(fā)展也是大有好處的，但目前農(nóng)地的流轉(zhuǎn)價格大都只是以土地種糧食的收益作為參照，租金很低，在土地流轉(zhuǎn)合同的約定上，流轉(zhuǎn)收益沒有隨著經(jīng)濟的不斷發(fā)展而相應(yīng)得到增長。

（2）政府角色錯位，存在強制土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)象。政府為了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展一直希望土地能實現(xiàn)快速流轉(zhuǎn)，出發(fā)點雖好，但行為有問題，一是政策激勵方向失誤，影響了農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)的意愿，二是政府行政干預(yù)過度，沒有按市場化要求規(guī)范操作，而是違背農(nóng)民的意愿，強制土地流轉(zhuǎn)，因此損害到了農(nóng)民的根本利益。

土地流轉(zhuǎn)必須堅持“依法、自愿、有償”的原則，中央也在一系列文件中再三加以強調(diào)，政府的職責應(yīng)是市場的培育者，規(guī)則的制定者，紀律的維護者，秩序的監(jiān)督者，但在一些地方政府卻并不是這樣，不只滿足裁判員的角色，而成為了裁判員與運動員的綜合體，親自參與到土地流轉(zhuǎn)市場中來，以調(diào)結(jié)構(gòu)、上規(guī)模、促效益為名，強制推行土地流轉(zhuǎn)，并從中獲取自己的利益，在轉(zhuǎn)出方與受讓方的搏弈中，政府又不自覺站在了企業(yè)、資本方的立場上，只追求效率，忽略了公平，忽略了對弱勢群體的保護。有的地方政府甚至在農(nóng)民不贊成的情況下，僅依靠村集體組織的同意，改變現(xiàn)有的承包關(guān)系，讓經(jīng)營大戶或工商企業(yè)進入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域通過強制推動，為企業(yè)獲得大量耕地，進行土地的規(guī)模開發(fā)，有的地方政府利用反租倒方式，把農(nóng)民手中的土地集中起來，再承包給大戶，表面上看，有利于農(nóng)業(yè)機械化發(fā)展，但從實際操作來看卻存在很多弊端。比如雙峰縣三塘鋪鎮(zhèn)，該鎮(zhèn)與開發(fā)商簽訂的土地承包協(xié)議，并沒有征得全體村民的同意，這實際上否定了農(nóng)戶的市場經(jīng)濟的主體地位，使家庭承包責任制變成政府經(jīng)營，對不同意反租的農(nóng)戶則視為“釘子戶”，采取行政的強制手段，自愿的原則得不到體現(xiàn)，以上的種種弊端都是由于政府的角色錯位，因此，政府從土地流轉(zhuǎn)市場的參與者回歸服務(wù)者、引導(dǎo)者的角色定位，可適當通過合理的激勵機制來實現(xiàn)土地合理有序流轉(zhuǎn)，應(yīng)該充分相信農(nóng)戶的能動性和創(chuàng)造性，充分相信市場對資源的合理配置能力，讓農(nóng)戶選擇最適合自己家庭實際的土地流轉(zhuǎn)模式，讓市場選擇最高效且低成本的土地流轉(zhuǎn)模式。

（3）擅自改變土地用途，破壞農(nóng)民根本利益。實行土地用途的嚴格管制是我國土地管理的一項重要政策制度，農(nóng)地只能農(nóng)用，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，不得改變土地所有權(quán)的集體性質(zhì)、不得改變土地的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用途、不得損害土地上農(nóng)民承包權(quán)益，當土地以各種不同模式流轉(zhuǎn)時改變的只是土地的承包經(jīng)營權(quán)，沒有改變所有權(quán)，也沒有改變土地的農(nóng)業(yè)用途，不能把農(nóng)業(yè)用地用于非農(nóng)建設(shè)，不得在農(nóng)業(yè)用地上建造永久性建筑，不得閑置拋荒土地。隨著我國城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，城市化進程的進一步加快，城市范圍日益擴大，城市建設(shè)用地越來越緊張，有很多城市以土地為載體，以經(jīng)營城市為口號，大搞土地財政，把農(nóng)用地以公益事業(yè)用途為借口改為了商業(yè)開發(fā)用地，使我國農(nóng)業(yè)耕地總面積不斷下降。在農(nóng)村，地方政府招商引資條件并不充分，但為了上項目，在未經(jīng)農(nóng)戶同意前就與外來企業(yè)簽訂土地包租合同;有些農(nóng)戶也因為眼前利益，無視包租者非農(nóng)用途，而簽訂轉(zhuǎn)包合同，近幾年來，全國各地都不同程度出現(xiàn)了非法占用耕地現(xiàn)象，個別地方還發(fā)生了暴力強占耕地的現(xiàn)象，從表中可以看出婁底市的耕地面積在這十年來都是呈現(xiàn)逐年減少，2011年耕地面積相較2002年減少了14.12千公頃,十年時間減少了8%。從全國范圍來看，18億畝耕地紅線面臨嚴峻考驗。一有風吹草動，將對國家糧食安全帶來嚴重考驗。