模塊化的水污染防治政策評估模式探討

閆云霞 程東升 王隨繼 顏 明 賀 莉

（1.中國科學院地理科學與資源研究所，陸地水循環及地表過程院重點實驗室，北京 100101;2.中國水利水電科學研究院，水環境研究所，北京 100038）

作為發展中國家，我國經濟仍屬于“高污染、高排放、高能耗、低效率”的模式，經濟的高速發展是以環境的嚴重惡化為代價的。1980－2008年中國GDP年均增長率為9.7%［1］，同時污水的排放量從20世紀80年代的310億t增加到2000年的620億t，占全國年用水總量的10%，受污染河段已超過總河長的1/3，水生態系統蛻變嚴重［2］。中科院虛擬經濟與數據科研中心歷時2年多完成2005年中國經濟增長過程中的資源消耗損失、生態退化損失和環境污染損失的貨幣化評價，得出的結果是中國當年經濟發展的資源環境代價高達2.5萬億元，占當年 GDP的13.5%［3］。為此，國家投入了大量的人力、物力、財力進行水污染的治理，其中制訂水污染防治相關政策是進行水污染治理的主要方法。從1984年《中華人民共和國水污染防治法》通過，至今，我國在水污染防治方面已經形成了中央與地方結合，流域管理與區域管理結合，行政管理與市場調控結合的比較全面的政策體系。伴隨政策實施的是大量資金的投入，以淮河為例，從1996－2005年的10年間，各級政府投入422億元［4］。而太湖治理的3年多，江蘇省資金投入逐年增加，僅2009年就投入390多億元。因而各項政策的實施效果引起了越來越廣泛的關注，進行政策評估是驗證政策效果的重要手段和方法。

政策評估是依據一定的標準和程序，對政策的效益、效率、效果及價值進行判斷的一種行為，目的在于取得有關這些方面的信息，作為決定政策變化、政策改進和制定新政策的依據。它是政策分析的重要方面，是一種具有特定標準、方法和程序的專門的研究活動［5］。我國環境政策評估源于公共政策評估，始于20世紀80年代末期。20多年來，不少學者對環境政策評估進行了探索:如宋國軍［6］對環境政策評估的定義、內容、標準、過程和步驟進行了系統闡述;馬向軍［7］介紹了環境政策評估的基礎理論以及評估方法的選擇要點;丁文廣、于娟梳理了我國環境政策評估現狀，分析了環境政策評估相對于公共政策評估的特殊性，進而構建了環境政策評估體系，并對不同評估方法進行了實證分析［8－9］。但總體而言，我國環境政策評估的理論研究及應用都處于嘗試階段，尚未形成完整的理論體系，各種方法的應用也都處于探索階段。水污染政策是環境政策的一個重要組成部分，學者們就水污染防治政策評估也進行許多探索性的研究，如對我國的水污染防治體制與政策的研究［10］、對淮河流域水環境保護的研究［11］、以及太湖流域水污染防治計劃［11－12］等，但這方面的研究成果有限，從理論構建到方法流程都有待進一步完善。

鑒于我國水污染防治的嚴峻形勢，國家出臺了大量相關政策，相關投入也越來越多，政策的效果如何是政府和公眾越來越關注的問題，迫切需要對當前的水污染防治政策進行評估，為政策措施的修改和完善提供依據。本研究試圖通過對水污染防治政策在制訂、實施中關鍵環節的分析，構建一種基于“模塊化”的全新的水污染防治政策評估模式，并將這種評估模式納入到一般的水污染政策評估流程中，從而為我國水污染防治政策評估在規范化及可操作性方面提供有益的探索。

1 “模塊化”的水污染防治政策評估模式的構建

“模塊化”一詞的提出源于計算機科學，在一些大型軟件中，許多功能以“模塊”形式封裝，應用者可根據自己的需要對“模塊”進行選擇。“模塊化”的水污染防治政策評估模式的提出，是相對于傳統的政策評估模式而言。傳統的政策評估相當于“集總”模式或者“線性”模式，即評估針對政策的執行效果進行，或在此基礎上，對所有可能的影響因素進行分析，評估是單向進行的，且評估內容無選擇性。“模塊化”的評估模式，是通過對水污染防治政策在制訂和實施過程中、影響政策實施效果的關鍵環節的分析，將關鍵環節和因素分解為幾個相互獨立的評估模塊，在對具體政策評估過程中，可基于政策分析，選擇所需模塊，進行評估，使評估的針對性更強，且效率更高。

水污染防治政策的實施效果，是一個復雜系統的產出，這個復雜系統包括上述從政策制訂到實施的各個環節。在這些復雜環節的共同作用下，通過政策實施，產生政策效果。任何一個環節的合理與否都會對最終的政策效果產生影響。基于上述對水污染防治政策從制訂到實施過程的關鍵環節的分析，將政策分解成了八個“評估模塊”，包括:政策結果、政策目標、政策措施、執行者、目標群體、監督機制、處罰機制、政策條文（表1）。對每個評估模塊，進一步給出了評估內容、每個評估內容要回答的具體問題，及可選的評估方法（見表1）。

表1 模塊化的水污染防治政策評估

模塊編號及名稱 評估內容 回答的關鍵問題 可使用的方法監督機構的客觀公正性監督機構是否明確?監督機構是否是獨立?對監督人員的違規行為是否有懲處措施?力度如何?監督內容的完善性 監督的內容是否明確?監督對象是否全面?6監督機制 監督方法的有效性、公正性監督方法是否客觀?是使用人工還是使用儀器監督?數據提供方?數據的獲取頻率是否可以代表整體污染物的排放或者控制情況?監督標準是否明確?是否公平合理?監督過程的規范性層次分析法［14］;多準則評價法［15］;專家評價法［23］;問卷調查法［22］;案例分析法［24］。監督過程是否操作規范?時間、執行人員的資質、范圍、對象等是否有嚴格的章程?監督的及時有效性從獲取數據到上報的時間?數據類型、格式是否規范?監督結果是否能及時處理?7懲罰機制處罰機構有效性 處罰機構是否獨立?懲罰力度的有效性 處罰的力度是否合理，能同時能起到懲戒作用?處罰實施的及時性 處罰是否能得到及時執行?對于拒絕執行的目標群體，是否有相應的懲處措施?層次分析法［14］;多準則評價法［15］;專家評價法［23］;問卷調查法［22］;案例分析法［24］、成本效益/效能［17－18］。8政策條文 政策條文的協調性 政策條文是否可執行，與其他政策條文間是否有沖突? SMART 評價法［20］、專家評價法［23］。

上述八個評估模塊既相對獨立，同時又有一定的聯系。如“政策結果”模塊，主要回答政策的執行效果及其經濟效益，是一般政策后評估的關鍵內容，而其他的七個模塊則用以揭示有哪些因素影響了政策的執行效果。由于當前我國的水污染政策評估以后評估為主，對“政策結果”模塊的評估是必須進行的一個環節，而對其他模塊的選擇則要依據對政策的性質分析而定。對這些模塊進行全面或者選擇性評估，可以回答從政策執行效果到政策執行好壞的原因等不同程度的問題。

2 “模塊化”的水污染防治政策評估的一般流程

在構建“模塊化”的水污染防治政策評估模式的基礎上，建立了水污染防治政策評估的一般流程，包括三個步驟，即政策解析，政策評估過程，以及政策評估報告書的撰寫。具體流程見圖1。

2.1 水污染防治政策解析

政策解析包括政策制訂的背景分析及政策要素的確定。該階段不但是政策評估的第一個重要環節，也是進行評估的基礎，關系到以后環節的完成情況以及質量。包括政策的社會、環境背景解析，政策背景解析，要素分解三部分:

政策的社會、環境背景分析是明確預評估的水污染防治政策出現的社會背景、環境背景，即出現了哪些社會現象、環境現象促使了相關的水污染防治政策的出臺。從而明確政策制定的目的，即政策要解決的具體問題。

政策背景分析是明確該政策出臺之前，針對上述問題，是否已有相關政策出臺，采取了哪些具體措施。本次評估的水污染防治政策與其他政策的主要差別?是互補的關系還是強化的關系。

政策的要素分解是指對政策目標、制定者、實施者、實施范圍、時間、措施的具體方法、目標群體、各項措施的產出、監督機制、處罰機制等要素進行分解。

總體而言，一個水污染防治政策要有效實施，要求政策本身有意義、要素明確以及政策要素之間的關系明確。

2.2 水污染防治政策評估過程

在政策解析的基礎上，基于對預評估的水污染防治政策的性質分析，對政策進行分類，選擇評估模塊。確定每個評估模塊的指標體系，并搜集整理相關數據。在此基礎上，選擇評估方法，給出評估結果。

（1）進行政策分類，選擇評估模塊。在八個評估模塊中，除“評估結果”模塊，對其他模塊的選擇則依賴于對具體政策的性質分析。通過對當前水污染防治政策的梳理，同時參考前人的研究成果［8，10－11］，將政策分為行政命令型、經濟刺激型、公眾參與型和混合型其關鍵評估模塊如表2所示。

表2 不同類型水污染防治政策評估的關鍵評估模塊

圖1 水污染防治政策評估工作流程圖

行政命令型，政策的特點是強制性，對目標群體而言，要達到政策要求，就要犧牲部分經濟利益，因而處于被動合作狀態。典型的政策如環境影響評價制度、“三同時”制度、總量控制制度、污染物申報制度、排污許可證制度、污染物限期治理制度以及城市環境綜合整治定量考核制度等。由于目標群體的被動狀態，因而監督機制是否嚴格，處罰機制是否合理、公平，是政策有效實施的關鍵。同時，決定目標群體是否服從政策的關鍵內容還包括政策的目標和措施是否合理，能否保證目標群體基本的經濟利益。

經濟刺激型，政策是目標群體通過某些措施使其環境成本內部化的一種手段［28］。典型政策有排污收費制度、排污權交易制度、環境保險、排污權交易、綠色信貸和生態補償機制等。影響該類型政策實施的關鍵環節包括:政策措施的合理性，即政策措施必須是當前技術條件下可行的，且符合目標群體的經濟利益;公平環境的建立，只有在公平、透明的環境下，目標群體可以通過自身行為的調節而得利時，才會有足夠的動力去積極實施該政策。公平環境建立的關鍵包括:①對所有目標群體排污的有效監督;②合理的獎懲措施。

公眾參與型，政策的目的是通過公眾的廣泛參與，傾聽公眾意見，了解公眾的反應，接受公眾的監督，及時對政策作出調整或修改。該類政策包括環境信息公開、環境宣傳教育、以及環境保護的公眾參與等。由于該類政策的關鍵是公眾的參與，因而公眾獲取信息方式、參與方式、意見建議的被采納途徑，是評價的關鍵內容。

混合型，政策具有上述三種類型政策部分或全部屬性。其最大的特點是融合了上述三類政策的優勢。其評估重點依賴于政策中有哪些類型的政策內容。

除上述不同類型政策需要評估的關鍵模塊外，還有幾個模塊是每種類型的政策評估都需要進行的，包括“執行者”、“目標群體”、“政策條文”，這些模塊內容是否明確、嚴謹是政策可執行的基礎。

（2）建立所選模塊的指標體系，搜集和處理數據。在確定關鍵評估模塊的基礎上，對每個評估模塊，依據評估內容，建立指標體系，收集數據，并對進行預處理。評估指標的選擇要遵循以下的原則［29］:①邏輯性:指評估指標與評估內容間存在著因果關系。②系統優化原則。應采用系統的方法，例如系統分解和層次結構分法（AHP）設計評價指標體系，使體系的各個要素及其結構都能滿足系統優化要求。③通用可比性:包括縱向比較和橫向比較，指不同時期以及不同對象間的比較。④實用性:是指所選用的指標具有實用性、可行性和可操作性。進行數據間計算或比較時，要對指標進行必要的規范化或者標準化。

（3）選擇評估方法。根據評估內容、數據屬性及數據的可獲取性，選擇評估方法。說明所選評估方法的概念，可解決的關鍵問題，所需數據，以及應用步驟。基于對環境政策評估方法相關文獻的分析整理，表3列舉了可用于水污染防治政策評估的評估方法，并按照實施階段和方法屬性進行分類。

（4）運用評估方法，給出評估結果。通過評估方法的運用，回答如下問題:①政策目標的執行程度?②政策的經濟效益（可選）?③政策成功或者不成功的原因?即有哪些因素影響了政策的實施效果?

表3 環境政策評估方法及分類

（5）提出政策調整建議。通過政策評估結果，說明政策是否繼續實施、終止、或者進行調整的建議，并說明原因。

2.3 水污染防治政策評估報告書的撰寫

水污染防治政策評估報告書是評估工作最終的呈現方式，要求報告書結構明確、內容清晰、文字簡潔、術語專業。報告書主要闡述以下幾個方面的內容:①評估方的簡單說明;②水污染防治政策解析;③評估模塊的確定、指標的建立、方法的選擇;④政策計劃的完成情況及經濟效益分析（其中經濟效益分析為可選的評估內容）;⑤影響政策實施的主要因素分析;⑥最終建議。

3 結論

目前，我國的水污染防治政策評估尚處于初級階段，無論是評估內容、方法，還是流程都處于探索階段。本研究通過對水污染防治政策在制訂和實施過程中影響政策實施的關鍵環節的分析，提出了“模塊化”的評估模式，將影響水污染政策實施效果的關鍵環節分解為政策結果、政策目標、政策措施、執行者、目標群體、監督機制、處罰機制、政策條文等八個模塊。其中，“政策結果”模塊主要回答政策目標的完成效果及其經濟效益，是當前水污染政策評估中必須評估的一個模塊。其他七個模塊則從不同角度分析了影響政策實施效果的主要原因，可依據對政策執行性質的分類，選擇關鍵模塊進行評估。在構建模塊化的評估模式的基礎上，建立了進行水污染防治政策評估的一般步驟，將整個評估流程劃分為政策解析、政策評估過程、以及政策評估報告書的撰寫等三個階段。

本研究著眼于我國的水污染防治政策特點，構建了模塊化的評估模式，并建立了評估的一般步驟，對發展和完善我國水污染防治政策評估模式、提高評估的可行性進行了有益的探索。但由于“水污染”這一環境問題的特殊性和復雜性，在對具體水污染防治政策進行評估的過程中，必然會面臨很多新的問題，因而評估方法和評估過程都需要在實踐中不斷地調整、補充和完善。

（編輯:張 英）

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