環境保護投資的管理創新與績效評價研究

陳 鵬 逯元堂 程 亮 馮 愷

（環境保護部環境規劃院，北京 100012）

改善環境質量，實現社會經濟環境的協調發展，都需要以加大環境投入為基礎。隨著經濟快速發展，我國環保投資規模不斷加大。“七五”期間全國環保投資476.42億元;“八五”期間 1 306.57億元;“九五”期間 3 516.4億元［1］;“十五”期間8 395.1 億元;“十一五”期間2.16 萬億元，較“十五”增加157.3%，遞增趨勢比較明顯;環保投資占GDP的比重雖然有波動，但總體也呈遞增趨勢，“十一五”期間達1.44%，較“十五”增加 0.26%［2］。“十二五”期間，環保投資預計達3.4萬億元［3］，較“十一五”將增加57.3%。盡管政府下了最大決心，投入了巨大財力，但投入力度和使用效率依然比較低，引導性作用不夠明顯，環境效果仍然不能令人滿意。基于此，本研究試圖開展環境保護投資的管理創新與績效評價研究，以期為環境保護投資相關決策與管理提供借鑒和參考。

1 我國環境保護投資狀況及存在的主要問題

投入機制不暢。一般來說，政府投入主要起示范、引領作用，重要的是發揮市場機制的基礎性配置作用和社會機制的管理監督作用，建立起長期、穩定、持續的投資渠道，形成環境投入的內生增長機制。如果單靠政府投入，忽視市場機制和社會機制，結果必然會處處捉襟見肘。如果政府投入并沒有能夠大規模帶動企業和社會進行投入，甚至替代或擠出企業和社會的投入，將導致全社會環保投資在總體上嚴重不足。“十一五”期間，政府投資仍占據相當比例。據估算，該期間政府事權的實際環境污染治理投資總計為3 631.27億元，占環境污染治理投資總額的17%左右，其中中央政府投資1 566億元，地方政府投資2 065.27億元。

環境績效欠佳。如何用好政府資金引導社會多元投入、提高最終的環境績效是資源配置的關鍵。一方面，一些地區自覺或不自覺地擴大環保投資的統計范圍、增加環保投資的絕對量，導致字面上的環保投資虛高;另一方面，由于環保投資的資金投入和保障、項目實施與管理以及固定資產形成等效果容易實現和測度，但環境效果的凸顯度則相對較低，從而導致環保投資的環境績效有意或無意地被人們忽視。總體而言，我國環保投資效率總體偏低，且提升速度比較緩慢［4］。鑒于我國環境問題呈現明顯的結構型、壓縮型、復合型特點，環境總體惡化的趨勢尚未根本改變，壓力還在加大，環保投資總體績效水平亟待提升。

難以應對系統化解決環境問題的需求。部門和地方為了取得看得見的成果，自覺或不自覺地采取急功近利的投入方式，“只見樹木，不見森林”的投入，要么只能緩解一個或若干環節的制約，難以取得系統的有效產出;要么緩解一個或若干環節制約的同時，卻同時帶來其他環節的問題，即所謂環境問題轉移。面對日益增長的現實環境投入需求以及對綠色技術進行投資、應對未來環境問題等長遠環境投入需求，需要采取綜合協調的投資策略，加大協同技術及產品的投資力度，系統化解決環境問題。

2 環境保護投資的管理創新

國家已經明確要走“綠色增長”道路，在環境形勢局部有所改善、總體惡化趨勢尚未遏制的情況下，必須對環保投資管理范圍界定、投入方式、過程管理與績效評價進行深入反思，才能創新管理方式，準確把握環保資金的投入和使用，使有限的資金取得更好的環境績效。

管理范圍的擴展。按照現行統計口徑，環境保護投資即是指環境污染治理投資，主要包括城市環境基礎設施建設投資、工業污染源污染治理投資和建設項目“三同時”環境保護投資，屬于“固定資產投資”范疇。而環境保護效果的優劣不僅取決于環境保護固定資產投資規模，還取決于環境保護設施的運行及管理狀況。因而，基于提高環境效果的角度出發，環境保護投資的管理范圍應由“環保投資”擴展為“環保投入”。環保投入即是指在國民經濟和社會發展中，社會各有關投資主體從社會積累基金和各種補償基金、生產經營基金中，支付用于防治污染、保護和改善生態環境的資金。這一調整，不僅涵蓋環境保護的固定資產投資，還包括環境保護工程及設施的運行維護和管理費用。

投入方式的轉換。環保投入按照投融資主體的結構類型可分為三種模式:政府主導型、市場自主型以及政府引導與市場激勵相結合的混合型。環保投融資主體是指環保資金的籌集者與投入者，主要包括各級政府及其有關職能部門、企事業單位、社會公眾、民間組織以及國際組織等。在污染最嚴重時期，政府主導型環保投入可保障政府在解決嚴重環境問題方面的應急需求;隨著公眾環境意識的提高，在政府、企業和公眾的努力下，混合型模式可基本控制污染問題;在市場經濟成熟和法治健全國家，由于形成了環境投入的內生增長機制，市場自主型可基本保障環境保護的投入需求。中國環境問題具有明顯的壓縮型、復合型特征，需要多方面、長時間的努力。政府投入是有限的，混合型環保投入模式是中國“十二五”乃至更長時期環保投入模式的理性選擇。就經濟欠發達地區的環保投入而言，政府主導型模式仍將長期存在，但經濟發達地區的環保投入應逐漸由“政府主導”轉換為“混合投入”。

評價導向的調整。目前，環保投資績效評價的研究工作主要集中于項目層次績效評價指標體系的構建［5－9］，指標體系涉及資金投入和保障、項目實施與管理、項目產出以及效益與可持續影響等多個方面，多屬于兼顧型績效評價指標體系。兼顧型環保投入績效評價既包含過程指標又包含效果指標，既包含管理指標又包含目標指標，為環保投資績效評價提供了全面綜合的視角，同時也導致效果指標的凸顯度或顯示度下降。雖然項目審批、資金撥付、項目招投標、原材料與儀器設備采購、工藝和技術路線選擇、建設進度以及中間管理等過程控制環節對項目質量及項目效果起到重要作用，然而，過程指標反映的是環境管理績效，雖有助于提高環境績效，但并不能用過程評價來代替環境績效評價。事實上，在兼顧過程指標與效果指標的評價體系中，環境效果指標的權重相對較小，往往使評價偏離改善環境績效的最終目的。單純效果導向型的指標體系設計雖不包含過程控制指標，但總能找到反映過程控制效果或質量的效果指標，可密切環保投入與環境績效的直接聯系，更好地引導投資方向。例如，若項目審批過程繁冗、資金撥付較慢以及管理不善、耽誤工期等，可以通過“從項目報批至項目建成所需時間”這一效果導向指標反映出來;再如，若原材料與儀器設備采購不節約、工藝和技術路線選擇不合理，基本可以通過單位投入的污染物協同減排效果、污染防治設施穩定達標率以及污染防治設施故障發生率等效果導向指標反映出來。

3 效果導向型環保投入績效評價指標設計原則

績效指標（Performance Indicator－PI）是指管理上用特定方面的實際結果與預先設定目標進行相互比較，并且衡量彼此之間差異程度、呈現結果，以決定后續管理活動的績效衡量分析工具。效果導向型環保投入績效評價指標設計，應遵守以下五個方面的基本原則:

（1）直接關聯投入產出。環保投入大多涉及跨領域、跨部門、跨區域的協調，因而對環保部門的投入進行凈影響評估比較困難。因此，有些過于宏觀的環境質量指標不能作為環保投入的績效評價指標，原因在于，這可能會與其他與環境保護相關的投入及治理行為直接關聯，不僅僅是環保投入本身，比如，淘汰落后產能也會具有污染減排的效果，對周邊環境質量狀況有影響。也就是說，環保投入的績效要與其它活動或其他類型的投資效果相剝離，若某些指標無法將其剝離開來，就不能選擇這些指標作為環保投入績效評價指標。

（2）適度區分項目類型。若指標體系不區分具體項目類型，則指標本身一般較籠統，不能反映不同項目類型的特質。例如，污染防治類項目、生態保護與建設類項目以及監管能力建設類項目，反映這三類項目效果的核心指標不同，投入方式也不同。污染防治類項目可能表現為單位投入的污染物協同減排效果，生態保護與建設類項目可能表現為單位投入的生態保護與建設規模，監管能力建設類項目可能表現為單位投入的監測和監察任務完成量。總之，項目類型不同，投入方式與管理方法不同，指標體系亦隨之不同，要建立與不同項目類型相匹配的指標體系。

（3）科學實用客觀可行。不管用定性方法還是定量方法，指標要清楚簡單且實際可行、能夠測度，具有客觀性、可控制性和可比較性。指標的數量不在多，但要具有代表性和完備性，符合評價管理需要。若是定量指標，定量數據應能夠獲取，應有測算核算的科學方法，且誤差在可接受的合理范圍內;若是定性指標，所依據的材料要能夠獲取，并有定性判斷的客觀依據和準則，盡量避免不同評價人員有較大的判斷差異，能夠發揮客觀的引導效用。

（4）重視解決環境問題。例如，有些投入工程中途擱置，有些投入雖完成工程卻遲遲未完成驗收，有些投入雖完成工程驗收卻遲遲未投入運行。又如，有些監管能力項目已投入購置相關監測儀器設備，但卻缺少監測業務用房，導致儀器設備無空間放置;有些監管能力項目既具有業務用房，也具有監測設備，但卻缺少專業的檢測人員，可以用“單位投入的監測任務完成量”來體現。再如，就煙氣凈化而言，除塵、脫硫以及二噁英等多種污染物去除問題，是投入于每一種污染物單獨處置設施，還是投入于多種污染物協同處置設施，很顯然，協同減排效果亦能夠反映是否系統化地解決環境問題;再如，湖泊水污染綜合整治的投入問題，可能存在將水的污染問題轉移到污泥里的解決路徑，然而，二次污染指標可以反映是否系統化地解決環境問題。區域環境問題也是如此，不能引導污染相互轉移和轉嫁。

（5）兼顧經濟社會效益。單位環保投入取得的環境效果是環保投入績效評價的首要目標。經濟效益主要是從投融資效率角度考慮的，社會效益主要考慮投資對就業的拉動效應。從就業結構來看，物資生產以及人口生產環節已經有大量的就業人口，而環境生產環節就業人口數量較少［10］。從促進就業角度看，環境生產環節吸納就業人口的空間較大。各國都非常重視綠色投資對綠色就業的拉動作用，已有相關的方法學研究作支撐。我國也需要重點考慮環保投入對就業帶來的積極影響。盡管測算數據與真實情況有一定差距，但仍具有可操作性。

4 效果導向型環保投入項目績效評價指標體系的構建

環境保護活動包含許多方面，參考CEPA2000的分類結構，環保活動涉及9個領域（一級結構，1－7類被稱為環境領域）:大氣和氣候的保護;廢水管理;廢棄物管理;土壤、地下水和地表水的保護與恢復;噪音和振動的削減;生物多樣性和景觀的保護;防止輻射;研究和開發;其他。根據不同類型環境保護活動績效評價指標的不同特征，本研究將納入效果導向型環保投入績效評價指標體系的項目劃分三種類型，針對每類項目提煉關鍵評價指標。

4.1 污染防治類項目投入績效測度角度

污染防治類項目投入主要用于工業水污染防治、工業大氣污染防治、工業噪聲污染防治、固體廢物處置、污水集中處置設施建設、區域污染綜合整治等。可從八個方面測度:第一，反映項目建成并投入運行直至產生污染減排效果的時間測度指標;第二，反映單位投入污染物協同減排效果的指標;第三，反映污染防治設施穩定達標情況的指標;第四，反映污染防治設施故障發生情況的指標;第五，反映二次污染發生及控制技術采用情況的指標;第六，反映違法排污發生頻率及平均時間間隔的指標;第七，反映周邊環境介質受項目影響的指標;第八，反映單位投入就業拉動效應的指標。

4.2 生態保護與建設類項目投入績效測度角度

生態保護與建設類項目投入主要用于生態保護、修復以及生態重建。可從四個方面測度:第一，反映項目建成直至發揮生態保護效果或生態效益的時間測度指標;第二，反映單位投入生態保護與建設規模的指標;第三，反映項目建成初期以及穩定運行期單位投入的生態保護與建設所提供的環境服務功能價值;第四，反映單位投入就業拉動效應的指標。

4.3 監管能力建設類項目投入績效測度角度

監管能力建設類項目投入主要用于環境監測、環境監察、環境應急、環境信息、環境宣教以及環境科研。可從七個方面測度:第一，反映項目建成直至效果產生的時間測度指標;第二，反映作為達標排污收費、超標排污收費以及違法排污收費重要依據的環境監測數據量化指標以及作為重要依據的環境監察報告完成情況的證據指標。采用物料衡算法以及協商收費法對企業排污進行收費，難以調動企業主動安裝以及正常運行先進污染治理設施的積極性;第三，反映有效的環境信息發布平臺建設情況的指標，可以形成信息公開與披露壓力，將環境管理者與排污企業均置于公眾監督之下，敦促他們采用優化政策機制和改進治污模式;第四，單位投入標志性環境事件發生次數的指標，反映監管效果;第五，單位投入的環境應急任務完成情況。未完成環境應急任務的原因可能是無應急任務與需求，或者是應急基礎設施、儀器設備以及人員隊伍能力較弱，或者是應急資源配置不合理;第六，反映環境技術應用情況的指標。環境科研對重點行業先進污染防治技術、最佳可行技術以及環境保護實用技術示范與推廣的支撐力度是環境科研投入效果測度的重要標志，也是環境科研對工程及技術減排的重要貢獻所在;第七，反映單位投入就業拉動效應的指標。

通過對三類項目投入效果測度的具體分析，形成環保投入項目績效評價指標體系（見表1）。

表1 環保投入項目績效評價指標體系

（編輯:劉呈慶）

［1］王金南，葛察忠，楊金田.環境投融資戰略［M］.北京:中國環境科學出版社，2003:38－39.

［2］中華人民共和國環境保護部.中國環境統計年報［R］.2011.

［3］國務院.國家環境保護“十二五”規劃［R］.國務院關于印發國家環境保護“十二五”規劃的通知（國發［2011］42號），2011年12月15日.

［4］楊競萌，王立國.我國環境保護投資效率問題研究［J］.當代財經，2009，（9）:20 －25.

［5］程亮，吳舜澤，孫寧，等.論中央環境保護專項資金項目績效評價指標體系構建［J］.環境科學與管理，2010，35（11）:189 －194.

［6］楊玉楠，康紅強，孫暉，等.中央環境保護專項資金項目績效評估指標體系研究［J］.環境污染與防治，2010，32（7）:100 －102.

［7］楊玉楠，康紅強，孫暉，等.美國環境類公共支出項目績效評估體系研究［J］.環境污染與防治，2011，33（1）:87 －91.

［8］王如燕.北京市政府環境投資項目績效審計評價指標體系框架研究［J］.中國管理信息化，2008，11（3）:78 －80.

［9］李國君.環境投資項目績效審計評價指標體系構建研究［J］.黑龍江對外經貿，2009，（2）:142 －143.

［10］葉文虎，陳國謙.三種生產論:可持續發展的基本理論［J］.中國人口·資源與環境，1997，7（2）:14 －18.