“公開透明”的威力有多大

任建明

2012年第8期《求是》雜志發表了溫家寶總理的文章，其標題就是：讓權力在陽光下運行。在3月26日召開的國務院第五次廉政工作會議上，溫家寶總理在講話中再次強調要“創造條件讓人民群眾監督政府”，而有關條件之中的主要條件則是能否“深入推進政務公開”。這再次激發了人們對于讓權力在陽光下運行相關議題的關注。

近幾年來，黨和政府為實現“讓權力在陽光下運行”的承諾做了不少的努力，例如，頒布實施《政府信息公開條例》（以下簡稱《條例》），推進政府財政預決算公開，推行“三公”經費公開等。但是，要真正實現“讓權力在陽光下運行”并不容易。換句話說，這仍是一個充滿挑戰的任務。

如何理解“讓權力在陽光下運行”？就其基本含義而言，等同于黨務和政務（信息）公開，它包含信息公開的極致狀態——透明的要求。因此，在本文中，將把“讓權力在陽光下運行”等同于“黨務和政務（信息）公開透明”。有鑒于真正的困難是如何實現“讓權力在陽光下運行”或使黨務政務公開達到透明的狀態，因此，本文主要探討怎么辦的問題。為了有助于讓讀者了解這么做的道理，先談談公開透明的重要性以及為什么困難的原因。

“公開透明”的運行機理

西方有句諺語：路燈是最好的警察，陽光是最好的防腐劑。其意思是說權力公開透明對于預防權力腐敗所起到的作用是巨大的、神奇的。那么，公開透明可以有效地預防權力腐敗的原理、機理到底有哪些呢？

從預防腐敗的制度實質來看，權力陽光運行或政務公開透明就是一個約束性制度或監督制度。為什么公開透明就那么容易起到監督作用呢？其秘密就在于：其一，公開透明極大地克服了監督上的信息不對稱；其二，在公開透明的情況下，外部監督者很容易被引入，并且這些外部監督通常都是免費提供的；其三，在公開透明的情況下，外部監督者人數眾多，容易形成強大的監督輿論壓力，同時使包庇、袒護被監督者變得困難和不合時宜。試想，不論多么猖狂的腐敗分子，不論其有多深的背景、多大的來頭，多么的不可一世，一旦把他或她的那些腐敗交易、丑行暴露在陽光之下，頓時都會變成人人喊打的過街老鼠。正是因為這些原因或機理，使公開透明比其他監督制度更有效，并由此成為防止權力腐敗的利器。嚴格地來說，公開透明并非一個完整的監督制度，而只是為各種監督制度共同發揮作用、低成本執行起到重要的支撐或保障作用。

正是因為公開透明有著如此巨大的防止腐敗的威力，公共權力的行使者就不愿意公開，就害怕公開，就千方百計地規避、消解、拒絕、抵制公開，總是采取各種手法限制公開的程度，使公開猶抱琵琶，結果也似霧里看花。這就可以解釋，為什么這些年我國黨和政府在推行黨務、政務公開上如此艱難，為什么去年那么多中央國家機關在 “三公”經費公開上實施拖延戰術并最終僅提供加總后的信息。

如何實質性提升政務公開

如何才能真正做到讓權力在陽光下運行或者讓權力運行公開達到透明的狀態呢？溫總理在歷次講話中都談到了：一是，深入推進政務公開；二是，充分發揮新聞輿論的監督作用。也就是要“雙管齊下”或“兩手抓”。在這兩手中，推進政務公開更基本。政務公開的程度何時能實質性地得到提升，甚至達到透明的狀態，“讓人民批評政府、監督政府”的基本條件就創造得差不多了。

決定政務公開程度的主要因素不外乎《條例》中的框架內容，即：公開的范圍、方式和程序、監督和保障。就目前制約政府信息公開程度的瓶頸性因素來看，主要是公開程度標準的設定與細化，以及監督和保障條款如何有效執行的問題，后者也可被稱之為有效問責問題。

第一，在法規中增加公開程度條款并設定細化的公開程度標準。審視《條例》的所有條款，可以看出，最缺乏的就是有關公開程度標準的設定。標準條款都缺失，細化與否就談不上了。關于公開程度的高低，可用透明度指標來衡量。遺憾的是，透明度指標難以準確地量化，而只能定性地予以分析。一旦沒有公開程度標準的設定和細化，政府機關在政務信息公開程度上就有太大的自由裁量權，他們可以在透明度低、中、高之間任意選擇，而基于理性人的假設，他們當然是選擇低透明度了。

何以算是高透明度甚至是完全透明的公開程度標準呢？溫家寶總理在最近兩次國務院廉政工作會議上的講話中都提出了一些很重要的要求。例如，在講到財政預決算公開時，溫總理提出的要求是：公開的內容要詳細全面，逐步細化到“項”級科目；預算編制要精細化；預算決算表格要細化到款級科目；教育、醫療衛生等支出要細化到項級科目。其實，財政預決算信息能細化到項級或款級科目就算是達到了一個高透明度甚至是近似完全透明的程度。而只要存在任何合并、加總的情況，預決算信息的透明度就會降低；合并、加總次數越多，透明度越差。從類型上來說，“三公”經費屬于財政信息，如果能細化到每輛公車、每次招待、每起出國，并相應地提供每輛公車的品牌、排量等信息，每次招待的對象、人數，每起出國的人員身份信息、出國路線等，就算是達到高透明度了。

顯然，政府信息不僅限于財政活動，還有其他的各類信息。因此，要設定完備的公開程度標準也是困難的。為此，為了確保政府信息公開達到高透明度甚至完全透明的狀態，可修改《條例》中 “依申請信息公開”條款：凡是公民、法人或者其他組織對政府主動公開信息或對申請公開信息公開的程度不滿意，并提出明確的進一步公開要求的，都屬于“依申請信息公開”，均應受到法規的保護。這樣就可促進政府信息公開程度的提高。

只有在《條例》中增加進了公開程度條款，并設定了細化的公開程度標準，才能有效壓縮政府部門在實施政府信息公開上的自由裁量權，才可能確保政府信息公開的高透明度，才可能起到信息公開在預防權力濫用上的應有作用。

第二，切實解決問責有效性不足的問題。如果沒有有效問責，政府部門在實施政府信息公開上的自由裁量權可能更大，甚至完全超出前面提到的透明度邊界，例如，拒絕公開、公開的信息完全不透明、甚至是虛假的信息。在《條例》中是有問責條款，甚至可以“追究刑事責任”。但回顧《條例》實施3年以來的情況，幾乎沒有什么責任追究，盡管違反《條例》的情況大量存在，甚至因為違反“依申請信息公開”條款而引發的行政訴訟案件也不在少數。因此，問責能否有效，不僅需要有實體性的問責規定，還需要從深層次上解決我國監督體制上的弊端，即解決監督難、監督乏力的狀況。不論司法監督還是行政監督，都存在疲軟的問題，民主監督就更弱了。這已經是一個老大難問題。這個問題已經成為我們眾多制度難以有效執行的總病根。這個總病根的解決，當然遠非修改《條例》一個法規所能勝任，而必須要從根本上改革我國的監督體制，必須要破除“權力過分集中”的體制，必須要切實發展民主政治。這當然需要更大的思想解放和改革勇氣。（作者系北京航空航天大學公管學院教授、廉潔研究與教育中心主任）