吉林省農村基本公共服務供給的制度模式探析

韓小威

（長春工業大學政治與行政學院，吉林長春130012）

吉林省農村基本公共服務供給的制度模式探析

韓小威

（長春工業大學政治與行政學院，吉林長春130012）

從我國十六屆三中全會提出建設公共服務型政府后，公共服務就成了社會關注的熱點問題，基本公共服務更是當前討論的焦點問題。吉林省是農業大省，“三農問題”向來是經濟發展中的重中之重。而農村基本公共服務供給狀況一直是我省改善“三農問題”的短板，究其根源在于制度安排的不當。因而，改善農村基本公共服務供需矛盾，根本環節在于制度模式的創新，探尋適合我省省情的農村基本公共服務供給制度模式是關鍵，本文致力于探討并提出一種新的制度模式，并論證其合理性。

農村；基本公共服務；制度模式

一、農村基本公共服務的相關論證

公共服務已成為當前關注的熱點問題，讓政府更有效地提供公共服務在很大程度上形成一定的共識。而理解和界定基本概念是研究問題的邏輯起點，對基本概念的演進及所關切的農村基本公共服務作一闡釋及界定是必須且必要的。

（一）公共服務和基本公共服務的釋義與界定

在理論界，對公共服務的界定基本可以分為兩類：一是基于物品性質界定的公共服務；二是基于行為方式界定的公共服務。目前，對公共服務的兩種界定方式，是基于不同的理論和視角，因而，對公共服務的界定得出的結論也不一樣。

第一種基于物品分類法的界定。即將非排他、非競爭的公共產品概念引申，用公共產品的規定性來代替公共服務的規定性，大體上相當于將公共產品與公共服務等同視之。從理論上嚴格地講，只有同時具備非排他性和非競爭性兩個特征的物品才是真正的公共服務。但現實中同時具備兩種特征的物品并不多。而且現實中政府提供的物品遠遠超出此界定范圍，僅僅靠物品分類理論還是不能解釋政府的作為。因而，以公共物品的屬性來界定政府提供的公共服務是不準確的，邏輯上也行不通。

第二種基于行為方式界定的公共服務。此界定方法是基于公共服務供給主體的職能來進行判定的。實現、保護和促進公共利益是責任政府的法理義務和政治使命。公共利益應是為符合社會全體或大多數成員需要，體現他們的共同意志，讓他們共同受益的那類利益。公共利益應是公共服務運作的動機所在和終極使命。

從兩個視角界定的公共服務均有其適用范圍，以物品分類理論為基礎的規定局限了公共服務的作用，因此，物品屬性不能成為判斷公共服務規定性的依據。從本質上講，政府提供公共服務應以維護公共利益為目的，對公共利益的判斷也是判定公共服務的內在依據，物品只有與公共利益相結合才具有公共服務的特性。公共利益實質上是一個價值判斷，鑒于此，公共服務可以界定為：以實現公共利益最大化為目標，提供各種需時，任何物品都可以作為公共服務提供的內容。

對基本公共服務中“基本”的理解，本文認為應從兩個角度去限定：一是基于現階段經濟社會的發展水平，能保障民眾最為基本的公共需求，即最為根本的生存和發展方面；二是基于政府現有的基本財力狀況和可提供的基本支持。從政府供給主體的角度理解，基本公共服務就是在政府可能提供的范圍內，向民眾提供最基本的與民生息息相關的公共服務。從民眾需求的角度去理解，基本公共服務是指全體公民在基本公共服務領域應該享有的同等權利，能夠享有相對合理的、均等的公共服務水平。但需要澄清幾點：第一，基本公共服務供給并不是讓所有人都享受均衡的服務水平，在一定程度上存在差異性是必然的，也是合理的；第二，具有同等特征和生活狀況的個體，應享受到大致相同的服務；第三，全體公民享有的基本公共服務的機會和原則應該是均等的，即享有基本公共服務的權力是平等的。總結以上幾點，本文認為，在提供基本公共服務方面，應遵循兩個原則：一是羅爾斯的“最大最小”原則，即在堅持平等自由原則基礎上，承認公共服務在群體間可以存在差異，但公共服務的提供必須有助于社會最弱勢群體狀況的改善，這種差異必須對弱勢群體最為有利；二是底線平均原則，即基準的公共服務的供給水平應該大體平均，涉及到民生基本問題的公共服務應予以保障，并且是均等無差異的保障。

（二）農村基本公共服務的釋義與界定

農村公共服務作為公共服務的一部分，具有公共服務的所有特性。農村公共服務應定義為：以公共利益的需要為目的，由政府為主要責任人，在農村地區內提供的在農業、農村和農民生活中共同需要的服務。農村基本公共服務，從本質上理解，即為根據實際情況，為滿足農業生產、農村發展和農民生活共同需要的，為公共利益服務的最基本的事務。而其中對“基本”的確定，需要本著幾個原則：第一，平等的原則。這項原則是指在農村地區，無論相對來說經濟發達程度高與低，全體農民都應平等獲得的公共服務，是基本的保障。第二，連續性原則。這項原則是指無論在任何情況下，都不可以停止提供的公共服務，如中斷，就會影響農民的基本生存和發展。第三，以人為本的原則。這項原則是指以農民的基本需求為出發點，提供的與農民基本生活質量息息相關的公共服務，重視弱視群體的基本需要。

二、吉林省農村基本公共服務供給狀況論證——以義務教育和醫療保障情況為例

吉林省行政區劃9個轄市（州），41個縣（市）和19個市轄區，798個鄉鎮。根據第五次人口普查結果顯示：全省總人口為2680．22萬人，其中農村人口為1349．16萬人，占人口總數的50．34%，農村特困人口70．03萬人，占農村人口的4．6%。可見吉林省是一個農業大省，“三農問題”是吉林省經濟建設和社會發展的重中之重。

（一）吉林省財政支出及財政支農支出狀況

由于政府用于農業的支出大部分主要用于農村公共服務和公共產品的供給，政府支農支出與支持農村公共服務建設的支出高度相關，因而，本文以財政用于農業的支出來衡量政府對農村公共服務的投入。

表1 2005－2010年吉林省財政支農項目表 單位：億元

表中可見，財政支農支出從總體走勢上來看是上揚的。然而，比較2005－2010年財政收支狀況（見表1），支農支出費用的增長可謂杯水車薪，吉林省財政支農支出比重小，支農比重最高的情況也不過占總支出的13．8%，且增長幅度緩慢，2005－2010年的6年間，僅增長了7個百分點。同期，我國財政用于農業的支出占財政總支出的比重年平均為8．7%，可見，財政支農資金占財政支出總額的比重明顯低于全國平均水平，這在一定程度上也反映了政府財政支出的非農偏好。就目前增加的投入來說，要想短時間從根本上解決農村醫療條件差、衛生環境惡劣、生產設施落后、教育體制不完善等各方面問題可謂天方夜譚。

（二）吉林省義務教育供給狀況

在我省經濟的穩步發展的同時，不可否認的現實是義務教育并沒有實現跨越式的發展，仍然存在著很多不均衡的現象。

第一，義務教育經費投入不足。近些年來，吉林省委、省政府每年都在加大對義務教育的投入力度。義務教育得到很大改善。盡管如此，與不斷增長的農村義務教育需求相比，投入的增長幅度還是太慢了，很難滿足快速發展的教育需要。

表2 2009年全國預算內教育經費占財政支出比例情況

年度人均預算內教育經費數量在一定程度上反映當地經濟和社會發展水平，反映當地財政保障能力，反映當地教育發展水平。由表2可見，2009年吉林省人均預算內教育經費235．36億元，在全國31個省市自治區中排名第18位。盡管我省2009年人均預算內教育經費數量比上一年208．23億元有所增長，但增長的幅度和其他省市相比，仍不算快。而且，預算內教育經費占財政支出比例比上年有所下降，沒有達到《教育法》規定的教育投入增長要求。

表3 2003－2009年吉林省各級教育生均預算內教育事業費增長情況（單位：元）

從表3的數據來看，普通小學和普通初中的生均預算內教育事業費在不斷提升，較前幾年有了較大的改善，但從經費的分布來看，吉林省各級教育生均預算內教育事業費中，普通高校的生均預算內教育事業費是在整個各級教育中最多的，普通小學和普通初中即義務教育階段生均預算內教育事業費遠遠少于其他各級教育。盡管至2009年，義務教育階段的預算內教育事業費較前幾年有了很大的突破，但仍未超出其他各級教育，這是一個非常值得關注的問題。

第二，義務教育師資隊伍情況薄弱。在實行“分級辦學，分級管理”的義務教育時期，由于教育資源分布的不均衡，很多欠發達地區的骨干教師也紛紛流向發達地區，造成當地教育質量持續下滑。這種現象在吉林省也同樣存在，并且比較嚴重。

表4 吉林省義務教育階段教師學歷情況

從吉林省義務教育階段教師學歷結構來看，專科生最多，研究生和本科生逐漸在增多，高中階段以下學歷在逐漸減少。表中可見，女教師比例相當高，占據義務教育階段絕大部分，性別不均衡比較嚴重。

（三）吉林省農村醫療保障供給狀況

對我省農民群體的醫療提供更為全面的支持與保障，這一過程的實現是一個長期的過程，目前保障機制正處于趨向成熟的初期，新農合仍然存在著一些亟待解決的問題。

第一，新型農村合作醫療基金募集、管理難度大。新型農村合作醫療穩定的繳費機制還沒有建立，基金募集十分艱難。目前，吉林省仍然采取走村入戶的收繳方式，需要大量的人力、物力，繳費的成本較高。即使是基金募集到位后，管理難度也很大。募集到的基金是有限的，報銷比例大，要赤字；報銷比例小，農民不滿意。募集到的基金，管理好了，農民積極參加新型農村合作醫療；管理不好，農民不愿意持續參加新型農村合作醫療，而且會引起他們的不滿。

第二，農村衛生機構基礎設施建設相對落后。農村衛生服務供給能力仍然不足，突出表現為房舍及醫療設備仍然短缺。一是多數縣級醫療機構房舍陳舊，亟需改造；縣級醫療機構作為農村地區醫療急救中心和技術指導中心，缺少應有的大型醫療設備；二是40%左右的縣級婦幼保健機構業務用房不足，部分婦幼保健機構還缺少基本裝備，特別是用于公共衛生服務的裝備更加短缺；三是鄉鎮衛生院建設問題突出，地方政府對鄉鎮衛生院投入長期不足，鄉鎮衛生院房舍陳舊，設備簡陋，功能不完善。

第三，農村衛生人才匱乏，業務水平亟待提高。吉林省36個縣醫院現有職工10974人，其中業務人員占79．5%，比例偏低。各級醫療機構每千人口擁有衛生技術人員數量：省級4．07、縣級3．24、鄉級1．60、村級1．25，農村衛生技術人員比例明顯低于全省人均數量。鄉鎮衛生院中，大學本科生僅占職工總數的0．9%，大專生占12．9%，中專生占61．4%，無學歷人員占24．8%；擁有副高以上職稱的只有7．9%，其中正高職稱人員僅有0．5%，農村衛生高中級人才極度匱乏。

第四，醫保藥品價格過高，可享受醫保藥品種類過少。從目前來看，新農村合作醫療提供保障力度尚小，農民獲得的資助有限。從實踐中看，在合作醫療籌資增加的同時，加強對醫療服務的監督，提高參保農民的補償比例，是最為關鍵也是最為迫切的問題。因為我國從過去計劃經濟到現在，都是靠政府財政拔款的方式解決這一問題的，可是，對于這種方法缺乏一種有效地追溯手段，而且沒有一個長效機制來決定財政到底應該拿出多少錢來。這造成了約束效應不強，調整的彈性空間很大，一旦財政吃緊，首當其沖就把農村衛生的部分犧牲掉了，農民的根本利益無法得到切實的保障。

三、吉林省農村基本公共服務供給不足的制度溯源及制度模式分析

從20世紀70年代以后，中國經歷了巨大的社會變革，我國在經濟上取得巨大成就的同時，也同樣激發了一系列矛盾，農村基本公共服務的供需失衡現象正是在社會巨變的過程中凸顯的問題，而其背后隱藏的是深刻的制度根源。

（一）人民公社時期農村公共服務供給的制度模式分析（1958—1978年）

人民公社由于采取了以人民公社為基本經濟共同體的方式，因而，當時農村社區的大多數公共服務都是由公社或大隊組織農民自己提供的。人民公社體制下，實行的是黨政不分、政經統管的制度模式，公社既是農村經濟管理組織，又是一個基層政權組織，集農村一切政治、經濟和社會事務管理的大權于一體，擁有調動絕大部分農村人力、物力和財力的權力，對所屬的生產大隊和生產隊實行嚴格的行政化管理。從人民公社時期起，自上而下的公共服務供給方式開始形成，并深刻的影響了此后的公共服務供給制度。

可以肯定地說，人民公社時期，在農業基本建設及基本社會保障方面取得了突出的成績。基本公共服務供給走了用勞動力最大限度替代資金的道路，農民在較大的范圍內被最大限度的動員和調度起來。但這些成就是在既定的資源約束和資源稟賦，以及特定的制度環境條件下才會取得的。而人民公社時期的“統包統分”、“政社合一”的公共服務供給制度模式也因為具備了這些可能性，因而，實現了高層決策者對鄉村社會高度的整合和治理，以制度外供給方式為主完成了本應由政府承擔的公共服務供給任務。在特定時期，因為具備了相應的條件，才使這樣的制度模式起到空前的作用，而以后卻無可復制。

誠然，人民公社時期公共服務供給在很多方面至今為人念念稱道，然而，權力過分集中的人民公社體制使農民的生產經營主體地位“虛置”，嚴重壓抑了其生產積極性，其自身存在的無可克服的弊端，使這樣的制度模式必然難以持續。

（二）家庭聯產承包責任制至稅費改革前農村公共服務供給的制度模式分析（1978—2000年）

家庭承包責任制時期，農村公共服務的供給與管理模式采取的是“鄉政村治”的方式。這一制度在極大地促進了農民個人的生產積極性的同時卻也削弱了集體的力量，經濟的市場化使得鄉鎮政府不再像人民公社那樣擁有巨大的資源調動能力，行政命令全鄉的勞動力義務為某個村建設公共設施的這種公共產品成本在非溢出范圍內進行分攤已經很難了，造成農村公共服務供給的萎縮。

此階段，政府，尤其是鄉鎮政府及下屬村委會依然是農村公共服務提供的重要組織者。然而，中央政府把公共服務供給的責任過分下放是出于釋放本級政府財政壓力的目的，所以，縣鄉政府事權嚴重大于財權，基層財政的好壞就直接關系到農村公共服務供給的狀況。農村公共服務供給主體在此階段已初步形成供給多元化的趨勢，但涉及農業生產和農民生存環境的公共服務供給依然主要是由農民“自給自足”來完成的，農村公共服務的供給主體仍主要是由鄉鎮政府和村民自治組織來承擔。雖然從制度類型來看，農村公共服務供給制度已不再是單一政府供給制度，而是呈現了以政府供給為主、以私人和其他非政府組織供給為輔的供給制度集合，但在制度內容上，農村公共服務的政府供給制度卻仍是人民公社時期農村公共服務供給制度的延續。

家庭承包制時期的農村公共服務供給制度雖是對人民公社時期農村公共服務供給制度進行了部分創新，但其實質并未改變，所以說，這一時期的農村公共服務供給制度實際上是公社時期農村公共服務供給制度的延續，實際上已經形成了農村公共服務供給體制變遷的路徑依賴。

（三）稅費改革以來農村公共服務供給的制度模式分析（2000年至今）

鄉鎮制度外財政的迅速膨脹，導致農民的負擔不斷加重，農民負擔問題伴隨著財政體制的制度變革一直在迅速膨脹著，直至上個世紀九十年代后期，問題已經十分嚴峻，引起了一系列嚴重的不良后果，于是農民減負變成迫在眉睫需要解決的問題。

農村稅費改革對農村公共服務的供給帶來強烈的沖擊，然而，對農村公共服務供給體制的影響卻不甚明顯。很多方面依然呈現以往的制度特征。這主要表現在：

首先，在供給主體上，仍以基層政府為主，政府缺位和錯位現象仍然存在。在供給的主體上，沿襲、強化了稅費改革前已經呈現出的多元化狀態，但仍以各級政府，尤其是鄉鎮政府及村委為主。

其次，在籌資機制上，仍分制度內、制度外兩種途徑，財政轉移支付實現均等化目標并未達到。制度內的籌資機制的變更，主要表現于農業稅的取消，這樣就更多地依賴于上級財政的轉移支付。

再次，由歷史沿襲下來的自上而下的行政命令式的管理仍為主要方式。上級政府以文件和政策規定的形式下達，通過將政府確定的經濟發展目標層層分解，下達縣、鄉和村，再由村將每一項指標落實到每個農民身上，這種帶有很強的指令性、主觀性、統一性的程序已經成為一種習慣。

四、吉林省農村基本公共服務供給有效制度模式的構思

目前農村公共服務領域中出現的問題，主要根源在于缺乏合理的公共服務的制度安排。所以，農村基本公共服務供給問題要想從根本上得以解決，就必須把它定位于是一個制度創新的問題。

（一）農村基本公共服務供給新制度模式的構想

提出農村基本公共服務供給的新制度模式，需要從供給主體的確定開始，因為有什么樣的供給主體模式就決定了公共服務的供給方式是怎樣的。

首先，公共服務供給主體提供服務方式的確立。無論以什么樣的模式提供公共服務，以什么樣的方式提供公共服務，公共服務的主體是單一的還是多元的是必須要確定的前提。根據公共服務供給的一般規律，從供給主體來說，政府、私人和第三部門都是供給主體，只要具備一定的必要條件，三者都可達到農村公共服務的有效供給，但這樣的條件幾乎難以具備。公共服務供給主體的確定，其背后的實質性問題是政府與市場之間的權衡。事實上，政府與其公共部門壟斷公共服務的供給，或是市場與其私人部門壟斷公共服務的供給，都不會有效率最大化的結果。這就需要政府建立一種合理供給制度來滿足公眾需求，是以政府與其公共部門壟斷供給制度為主，還是采用多中心供給制度，就成為必須面對的選擇。理性的制度安排，應當建立政府與市場混合、公共部門與私人部門職能互補的制度框架。

其次，公共服務供給主體職責的確立。市場機制并不是萬能的，它也有許多其作用不能夠奏效的地方。公共服務供給問題，尤其是農村公共服務供給問題，就是其中之一。因為公共服務本身的性質決定了會普遍存在不用付款就可以消費的“搭便車”機會，這一點就決定了政府對公共服務供給具有天然的、不可推卸的責任。更重要的是只有政府具備這樣的能力，如若說私人部門對是否提供公共服務有選擇的余地的話，那么，政府相對來說，是無可選擇的，必須要提供。

再次，公共服務供給制度具體模式的確立。在政府對農村公共服務供給中，主要有兩種具體模式，一種是直接供給型，一種是間接供給型。政府直接供給型是指農村公共服務的供給由政府決策、政府在公共財政基礎上籌資、政府生產、政府分配的模式。相當于政府為公共服務提供一條龍服務，全過程由政府全部負責。間接供給型有兩種形式：一是政府主導型；一種是政府誘導型。政府主導型是指農村公共服務的供給主要由政府決策、籌資、生產、分配的模式，也就是說政府不是這些農村公共服務的唯一供給者，非政府主體也供給著這些農村公共服務。政府主導型供給模式一般有兩種形式：一種是政府直接投資經營的方式；一種是政府擁有全部資本，法人團體以企業經營的方式。政府誘導型主要是農村公共服務的供給在政府必要的引導和保障下，由農民的需求為基點，來決定公共服務的生產和分配，而公共服務的生產可由私人介入。

建立農村基本公共服務供給的新制度模式，從以上幾點分析可得，關鍵在于幾個方面：第一，農村公共服務的供給不再是政府的專利，除卻市場失靈的范疇需要政府部門承擔全部環節的供給外，應增強農村公共服務的市場準入機制，實行多中心供給機制。第二，確保多中心供給機制能提供有效的、公平的農村公共服務，關鍵在于政府職責的發揮。第三，不同地區、不同類型的公共服務供給模式要有所不同。公共服務供給的制度模式可以是單一的，但在制度模式的運用中，需要靈活。因而，基本公共服務的供給方式應打破以往單一的、統一的模式，針對不同情況，靈活運用，充分發揮多中心供給的制度優勢。

基于以上分析，結合我省農村公共服務供給的現狀和農村公共服務供給的制度變遷歷程，本文提出符合現階段社會發展的農村基本公共服務供給的新制度模式：政府責任制下的農村基本公共服務“政府主體型”供給與“契約型”供給結合的制度模式。提出的制度模式基點出于兩條：一是必須符合吉林省省情，即吉林省市場經濟尚不成熟，市場機制和規則還不完善，農村的市場尤其不完善且落后的情況；二是政府是唯一的責任者。就是對于農村基本的公共服務，政府可以不是唯一的供給主體，政府與其他供給主體以契約的方式與合作方合作，政府監督生產，提供支持，在必要的公共服務領域承擔采購。但無論由誰來提供，政府必須在其中明確職責：政府是農村基本公共服務供給的統籌者和責任人，即政府要對農村公共服務供給的結果負責。

（二）農村基本公共服務供給的新制度模式在我省實踐運行中的理性分析

第一，我省農村基本公共服務供給短缺，須打破依賴政府財政單一供給的模式，探尋適合各地農村特點的公共服務多樣化供給制度模式，拓寬供給渠道，改善供給不足，走出供給困境，是新制度模式建立的基礎。

農村公共服務的短缺是一種制度不均衡的表現，當發生不均衡時，制度變遷過程最大的可能是從一個制度安排開始，并只能是漸漸地傳到其他制度安排上去。農村基本公共服務的供給問題是在家庭承包制的制度環境下出現的制度不均衡現象，這種制度的不均衡發展到今天已經影響到了整個制度結構的安排，因而，這種制度已經到了必須改變的時候了。但制度的演變是需要過渡的，當前農村基本公共服務供給短缺和不公平問題是亟待解決的，城鄉之前尚存在巨大差異，目前如何談得上統籌發展？因而，探討一種適合各地農村特點的多樣化的供給模式，以緩解供需結構失衡，提高供給效率，盡快解決農村基本公共服務供需失衡的狀態是當前最重要的問題。

政府責任制下的農村基本公共服務“政府主體型”供給與“契約型”供給結合的制度模式，意在倡導農村基本公共服務供給的多元化，不拘泥于一種固定的模式。概括來說，針對不同特點、不同地區的農村基本公共服務，可采用政府直接供給、政府間接供給、政府補貼、公私合作供給、市場供給等靈活多樣的供給方式，使農村基本公共服務供給能面向農村居民不斷變化的現實需求。農村基本公共服務供給的新模式是基于使農村基本公共服務供給更有效率，為農村社會和諧發展創造基礎條件的基礎上創建的。

第二，農村基本公共服務供給權責混亂，事關農民生存基本權力的基本公共服務供給須明確政府的主體職責，縷清各級政府之間的職責范圍，強調政府的責任，是新制度模式秉持的主旨。

當前，農村公共服務引入市場化等非政府供給方式，這雖然是有可能提高供給效率的方式，但并非萬能的。公共服務的民間供給，由于存在著“搭便車”和集體行動的問題，在不提供非集體性商品和個人可選擇性激勵的情況下，理性的經濟人是不可能提供這類物品的。所以，這樣做有可能使得一部分民眾難以獲得最基本的公共服務，而確保這些服務人人獲得，正是社會公平和諧所在。政府掌握著公共資源，公共服務的公共屬性，決定了政府有不可推卸的責任。

首先，轉變政府價值取向上的非農偏好勢在必行。長期以來，政府實行了向工業、城市傾斜的資源戰略配置，農業、農村資金通過財政、金融渠道流向工業和城市，致使城市的公共服務供給無論從數量上還是質量上都遠遠高于農村，而農村的基本公共服務供給卻成了被政府長期忽略的角落。改變現狀，必須要改變政府的價值取向。

其次，改變政府自身行為的混亂迫在眉睫。農村基本公共服務主要由中央政府和地方政府承擔，公共服務的供給主要體現的是政府的生產性職能和再分配職能。可由政府直接供給，也可通過公共預算為其融資間接供給。農村公共服務或溢出效應較強的農村基本公共服務的事權上交省級政府，由其直接承擔供給資金或融資。省級政府應統籌全省的農村基本公共服務供給情況，對貧困與滯后地區，應予以重點關照。財權下放，財權當前主要集中于省級，縣鄉財力極為有限，縣鄉在事權上移的同時，應按事權決定財權的原則，將農村基本公共服務供給的財權適當下放，實現財權事權對等。事權與財權確定后，要各負其責，上級承擔的支出不能轉嫁給下級，上級政府委托給下級政府承辦的事務，應足額安排專款。因而，從長期看，應逐步完善縱向的轉移支付制度，根據收入能力及支付需求，合理確定各級之間的轉移支付比例，不能再按原有的基數劃分。

再次，克服政府各級之間職責權限混亂刻不容緩。政府作為農村公共服務的主要供給者，各級政府的權責必須要有一個合理的分工。各級政府應本著有利于實現社會公正、與財權對稱、與能力相稱的原則，根據不同層次政府的優勢和劣勢，兼顧效率，確定各級政府在農村基本公共服務供給中的責任，并必須以法律的形式予以確定。必須在宏觀上保證公共資源在不同地區、不同區域、不同社區間的公平配置；必須確保基本公共服務供給在農村各地區達到人人共享。無論以何種形式提供基本公共服務，最終需要為結果負主要責任。省級政府要結合省情，對基本公共服務在本省內的供給制定具體的制度、措施，與中央事權配套供給農村最基本的公共服務，需與縣級政府合作完成的項目，必須為后果負責，而不是移交負責。市級政府主要承擔本轄區內的區級政府事權，起上轉下達功能，不具體直接承擔農村公共事權，主要是減少農村基本公共服務提供資金的周轉層級，以利于提高效率。縣鄉級政府目前債務沉重、財政困難，需要各級政府加大轉移支付的力度，并確保專項資金的到位和專款專用，將農村基本公共服務供給落到實處。

政府責任制下的農村基本公共服務“政府主體型”供給與“契約型”供給結合的制度模式創建的主旨就是要突出政府責任，無論具體的供給方式是怎樣的，最終各級政府都要為農村基本公共服務的供給效果負責。

第三，農村基本公共服務供給需要多主體間協調好相互之間的關系，充分發揮政府的核心作用，有效促進農村基本公共服務供給的多主體協作關系，是新制度模式運行的原則。

面對我省復雜的現實情況，這種新制度模式必須在運行中有彈性機制。這一制度模式側重強調兩點：一是政府的核心作用，二是供給方式需靈活。概括地解釋，政府發揮其核心作用是在政府各層級之間理順各自的職責范圍的基礎上，需在基本公共服務供給過程中發揮其“掌舵”的作用。而供給方式靈活是要認清政府是基本公共服務的提供者，但不一定是直接的生產者，但這種分離并不意味著政府完全脫身事外，轉交給市場后再無責任。具體運行設想：

政府主體型供給。這種供給方式的主旨在于突出政府是供給責任主體。政府在公益性較強、而且相對比較缺乏的農村基本公共服務供給中擔當主要供給者，并承擔全部的責任，依法對最終的供給結果負責。

契約型供給。就是強調契約在農村公共服務供給中的作用，交易是通過契約實現的，通過最優的契約安排，實現農村基本公共服務的有效供給。政府將原先壟斷的公共服務的生產權向私營公司、非盈利組織等機構轉讓，由政府根據不同地區農民的基本狀況來確定某種公共服務的數量和質量標準，然后對外向私營部門、非盈利部門招標承包。承包商在契約許可的范圍內自由配置資源。這樣，農村公共服務提供者的目標函數必然會通過契約安排直接影響公共服務參與者的行為模式。政府以對承包商的契約管理代替了原先對行政組織的等級控制，這樣可以避免由此產生的尋租成本和個人私利。在這樣提供公共服務的方式下，存在兩種產權契約：一是政府擁有完整的產權，只是將經營權交由私人運營商。在這種合作策略方式下，政府作為資產所有者，執行投資決策權，并承擔相應的財務風險，而具體的經營決策權則完全交給私人廠商，包括具體的生產、銷售、成本、質量控制等。另一種產權契約方式是政府僅擁有部分產權，將剩余產權和經營權交由私人廠商。在這種策略合作方式下，產權的部分完整性可以使政府靈活應對投資和財務風險，將部分投資決策也交給市場處理，進一步降低了政府決策失誤帶來效率損失的可能性。

政府與私人經濟主體不同的契約合作方式，決定了公共服務供給的一部分決策權要讓渡給市場，這使政府擔負的決策職能有了一定程度的減弱，但這并不意味著政府從公共決策領域全身而退。相反，政府應當轉變角色，從以往的政策直接制定者轉變成政策制定的指導者、規制者。無論以何種方式供給，農民的基本利益至高無上，政府必須充分發揮其核心作用，以保障農民公平獲益為目的，提升農村基本公共服務供給效率，滿足各地區農民的基本需求。

［1］陳昌盛，等．中國公共服務：體制變遷與地區綜合評估［M］．北京：中國社會科學出版社，2007．

［2］〔美〕邁克爾·麥金尼斯．多中心體制與地方公共經濟［M］．毛壽龍，譯．上海：三聯書店，2000．

［3］梅德平．中國農村微觀經濟組織變遷研究［M］．北京：中國社會科學出版社，2004．

［4］龍興海，曾伏秋．農村公共服務研究［M］．長沙：湖南人民出版社，2009．

［5］王小林．結構轉型中的農村公共服務與公共財政政策［M］．北京：中國發展出版社，2008．

韓小威（1973－），女，經濟學博士，中國社會科學院經濟研究所博士后，長春工業大學政治與行政學院副教授，碩士生導師，主要從事社會主義市場經濟理論研究。