珠江三角洲小城鎮行政區劃調整及后效規劃研究

隨著工業化和城市化進程的快速推進，鄉鎮規模偏小、用地空間不足、鄉鎮之間用地空間不協調、基礎設施重復建設、產業重復布局以及由此導致的競爭與沖突等問題嚴重制約了鎮域行政區經濟的發展。分割的鎮域經濟區已成為影響珠江三角洲區域協作的基本問題所在。近十年來，廣東省把行政區劃調整作為解決區域和城鎮經濟發展問題的一種手段，如番禺、順德的撤市設區；南海區大瀝鎮、黃岐鎮、鹽步鎮合并為大瀝鎮；順德區容奇鎮、桂洲鎮等合并為容桂街道辦事處政區調整等。現從城鄉規劃角度，以佛山市順德區容桂街道辦事處為例研究珠江三角洲小城鎮行政區劃調整及后效問題。

1 行政區調整概念

行政區劃調整是指在當前行政體系的基礎上，根據城鎮和區域的發展目標、方向和發展背景、條件進行的對行政區體系和行政區邊界的重新設置和劃分。其途徑主要是通過政府的行政手段對行政區等級和機構的調整以及行政區邊界的拆分或合并，目的則是為了滿足社會經濟發展的需要，從而促進城市質量、規模和結構的發展和提高。

圖1 佛山市在珠江三角洲中的位置圖

2 容桂的歷史沿革

容桂街道辦事處由原容奇鎮和桂洲鎮合并而成，其行政區劃調整有獨特的歷史沿革。明景泰三年(1452年)順德建縣后，其縣以下行政區體系分為都、堡、圖、村四級。容奇和桂洲堡是其38堡中的兩堡都歸東涌都管轄。順德縣在1946年起實行撤鄉并區，把容奇等三個鄉并為容奇鎮并與桂洲里村等三鄉一起由第十區管轄，區公所就設在容奇鎮。1951年初第十區將容奇鎮與容里鄉劃分新的鎮域，隨后在1958年由于全縣撤銷鎮、區級建制而改為桂洲鄉。到1958年末的公社化時期，容奇鎮與桂洲鄉合并成立容桂人民公社。1959年中，容桂人民公社撤銷并分別成立了容奇人民公社和桂洲人民公社，到1961年進行的行政區劃調整容奇恢復為基層鎮，而桂洲人民公社也調整為桂洲鎮并管轄四個公社，但到1963年撤區建制時又恢復為桂洲人民公社，一直持續到1983年時又改為桂洲鎮。2000年2月順德區撤銷容奇鎮、桂洲鎮，成立容桂鎮，到2002年時又改容桂鎮為容桂區，并于2003年初成立容桂街道辦事處。

3 行政區劃調整前的容桂發展現狀

容桂街道辦事處由容奇鎮與桂洲鎮這兩個鎮行政區劃調整后設立。行政區劃調整前，容奇鎮與桂洲鎮共同位于由容桂水道和桂洲水道兩條河流環繞形成的區域內。

3.1 土地利用

容桂行政區劃調整前，容奇與桂洲兩個鎮差異最大的地方就是土地。兩鎮在土地利用方面的問題主要表現為土地資源的數量懸殊、土地利用結構失衡、土地利用布局混亂以及部分土地利用低效益等。土地資源數量懸殊，容奇鎮的行政區域面積一直為7.7平方公里，已基本全部實現城鎮化。桂洲鎮的土地資源則相對充裕。桂洲鎮的總面積為72.3平方公里，約是容奇鎮總面積的十倍，而且未利用地相對較多。從土地利用結構來看，在城鎮建設用地中兩個鎮都存在類似的問題：居住和工業用地占比例大，而其他用地特別是綠地、公共設施用地、倉儲和交通等市政公用設施用地等則嚴重缺乏，缺乏高效快速的交通網絡，難以滿足城市發展的需要。

3.2 路網結構

城市路網結構是城市的骨架，是城市發展的基礎。容桂行政區劃調整前，作為基礎設施的骨架和重要組成部分的城鎮道路是容奇與桂洲兩個鎮沖突問題表現最為明顯的地方，尤其是兩鎮的行政區邊緣地帶的城鎮道路。兩鎮在路網結構上的沖突和問題主要體現在道路口錯開、道路等級不對稱、道路的不連續以及兩鎮邊緣地帶道路的質量差和管理不善等方面。此外，從兩鎮整體的路網結構來看，南北連通的道路比較多，等級較高，而東西連通的道路缺乏，并且道路等級低，這嚴重影響東西部之間的交流和運輸。

3.3 產業布局

容桂行政區劃調整前，兩鎮產業布局的最大特點就是大多沿道路布置，沿兩鎮行政區的邊緣地帶布置，布局缺乏合理的規劃引導和管理。這種產業布局現在產生的后果主要反映在兩個方面：第一，工業、居住、商業用地布局混雜，造成城市管理和空間的混亂；第二，工業分散于居住區之間；企業布局分散，產業類型混雜，工業與居住用地的混雜導致了企業分散，工業、居住、商業區混雜這一問題，而且企業之間大多呈現的是一種雜聚現象，不同類型的企業雜聚一處的情況普遍存在。

4 行政區劃調整后的容桂后效分析

容桂行政區劃調整后隨即進行了相應的規劃，分別對合并以前存在的土地利用、產業布局以及路網結構等設施配置和建設等各方面的問題進行了相應的規劃引導和布局，合并后總體改善很大。

4.1 土地利用變化

土地利用是促使兩鎮合并的一個主要因素。容桂行政區劃調整后，部分未開發地和農用地經征用后轉化為建設用地，而其中大部分則經規劃成為工業園區或科技園區。從整體來看，中心部分主要為居住和商業、市政、文化體育、公共基礎設施用地，在東西兩翼則為工業相對集聚的工業園區、科技園區、生態保護區和部分保留的農用地和農村居住建設用地。中心部分的建設用地也進行了統一的規劃和管理 ，商業、服務業呈集中成片的形態分布于中心的繁華地區，居住區也基本成片布局，并在其中配套相應的公共和基礎設施用地。合并后的土地利用布局按照土地的區位和價值差異進行科學、合理的土地利用分區和布局，明顯比合并之前的布局形態科學，充分發揮了土地的規模效益和集聚效益，使土地得到合理、集約的利用。

4.2 產業發展的變化

容桂行政區劃調整后，第三產業高新技術行業的作用和影響日趨顯著，對第三產業的關注逐漸提高，尤其是對以信息和高新技術為基礎的企業的發展得到了極大的重視，同時一些房地產、物流行業也迅速興盛起來。隨著越來越多的國內外大型企業將研發、信息中心設置在順德，這一地區已不僅僅是生產基地，而是越來越多高科技信息、技術的研發中心和公司總部所在地。容桂街道辦事處在新時期的經濟發展戰略以不僅是專門強調工業的發展，而是在工業發展的基礎上大力發展高新技術和第三產業，而其產業發展方向也開始轉向總部經濟發展，力圖把容桂打造成未來公司總部集聚地，區域甚至國際的經濟樞紐和節點之一。

圖2 行政區劃調整后的容桂街道總體規劃圖

圖3 容桂街道行政區調整后新建的花溪公園

4.3 基礎設施的變化

容桂行政區劃調整前，路網普遍存在道路不相接、錯開、斷頭、道路等級不一致，道路不連續，部分道路路面質量較差的情況。在容桂行政區劃調整后，這些現象有了明顯的改善。內部交通上加強了東西向道路的建設，一些以前處于不連續狀態的道路基本上都已改造完善。東、西部與中心城區形成為一個有機的整體，已形成了暢通、高效的內外交通網絡。兩鎮合并后新建了旭升、海凌、青華工業區等變電站，并加強了高壓走廊的建設，形成了一個環形的高壓走廊。同時，建設容桂污水處理廠，在河涌邊配置污水管網，增加污水泵，著力對污水進行了處理。另外還配套了哥頓酒店、花溪公園、宏峻廣場、天佑城等休閑娛樂設施。兩鎮合并后對原來的客運、公交站點進行了調整、整合，新建了一個客運站，解決容桂的對外交通問題。此外對港口、碼頭等也進行了整治，對其配套設施、貨艙、船運等都進行了大力的整頓，并提升了各港口、碼頭的功能等級。

5 結論

在全球化和區域經濟一體化背景下，伴隨著快速的工業化和城市化進程，珠三角地區鄉鎮經濟由傳統的“鄉村化地域——鄉村經濟”轉為“城鎮化地域——城鎮經濟”，小城鎮行政區調整面臨著新的時代背景。當前，行政改革的形式和方向正處于一個關鍵的時期，因此如何從城鄉規劃角度，研究珠江三角洲小城鎮行政區劃調整及后效問題，是擺在我們城鄉規劃工作者面前值得深入探討的時代課題。