水資源管理決策導向研究

［法國］K.帕里斯

1 概述

2010年5月，經合組織在西班牙薩拉戈薩舉辦了“改善信息庫以更好地指導水資源管理決策”的研討會。許多學科的世界一流專家參加了會議。主要目標是:

(1)了解決策者對與政策相關的水資源數據和信息的要求;

(2)回顧近年來各國和國際有關開發水信息系統的經驗及前景規劃;

(3)了解決策者對開發和利用政策相關的水資源管理數據和信息的要求;

(4)回顧經合組織和非經合組織國家開發水資源管理數據及其他相關信息以滿足決策者需求的情況;

(5)完善水資源管理數據集和信息領域，滿足決策者的未來需求;

(6)明確國家、經合組織秘書處及其他水系統利益相關者今后的努力方向，促進未來水資源管理數據收集和傳播。

本文介紹了研討會的主要成果和重要建議。

2 主要內容

在很多國家，水信息系統(WIS)受控于以下主要因素:

(1)為提高水資源管理(WRM)的經濟、社會和環境效率及有效性，對于需求方的經濟制度和管理政策措施，正著重考慮基于技術(供應方)的政策路徑。

(2)通過執行水資源管理政策，一些國家的流域管理發生了很大改變，或正處于改革初期。這些改變大多情況下是為應對水危機。

(3)在許多情況下，作為一攬子水政策改革的一部分，水數據的收集和公告應受法律保護。政策改革(包括成功和失敗)中積累的經驗教訓，將有益于其他國家嘗試主動規避水資源管理的風險和脆弱性。

(4)隨著水政策改革的快速發展和更多地強調水資源管理需求方的政策途徑，導致信息不對稱。其特征可以表現為一個倒金字塔的形式，實施水政策行動缺乏數據或信息，特別是經濟和財務方面的支持，而這些數據或信息能幫助引導決策者作出更加有效和高效的水資源管理策略。

(5)水系統的壓力和用水需求不斷增加，水變成了更有價值的資源，供水方和用水方都開始重視水信息。但許多國家報導，資源的缺乏正損害收集水信息的能力，同時支撐決策的收集、分析和解釋水數據的專業能力也正在喪失。

(6)氣候變化對水文的影響是水系統面臨的主要潛在壓力。它可能是適應性政策的催化劑，使水資源的使用和管理更高效和有效，并推進水行政部門的體制和管理改革。

WIS和決策者需求之間的聯系較復雜，但可以封裝在一個“驅動力(政策需求)－監測－數據管理－報告”的框架內。WIS也按全球－國家－地方(從流域到個人財產)運行，涉及一個復雜的管理和體制結構網絡，包括:

(1)許多國際組織，約26家聯合國下屬機構和其他許多國際機構涉足水問題;

(2)多個國家和地方政府部委和政府機構;

(3)大型商業利益社區(私營供水商國際聯盟(Aquafed)、經合組織工商業咨詢委員會(BIAC)、世界可持續發展工商理事會)、非政府組織(全球水伙伴、世界自然基金會、國際水管理研究所)和其他水系統的利益相關者(如研究人員)。

對水數據和信息的需求來源于水系統中的用戶和運營商、資源管理者、環境機構和公職人員。水信息系統在支撐理解、管理、分配、利用和保護水資源方面發揮了作用，特別是:

(1)加強對水系統、存量和流量的科學認識和技術掌握;

(2)提高用水的物理、環境和經濟生產力;

(3)提高競爭水用戶(如城市、工業、農業)和環境需要之間水資源(和水質)分配的決策能力;

(4)致力于社會、管理和體制問題，尤其關注國家和地區實施有效水政策存在的局域性;

(5)考慮到氣候變化和正在改變的水文系統，長期可預期且靈活的規劃，例如氣候變化和發展情景，有助于指導制定今后的水安全與可持續利用政策和優先級。

許多國家近來及將來在水政策設置、優先級和需求方面的改變，主要強調:

(1)維護國際和國家的WIS，不足以解決定期收集數據的政策相關性問題;

(2)WIS的政策相關性欠缺，不僅存在于結構嚴密的系統(例如國家和國際環境經濟水帳戶)，也存在于從事更務實的資料收集機構，如經合組織、歐盟統計局、糧農組織、許多國家與非政府組織(例如水足跡網);

(3)需要明晰和確定WIS演繹的數據和信息的目標適合度。

在大多數情況下，WIS主要目的和目標是提供數據和信息用于跟蹤、報告和評價國家水政策。WIS的限制和約束可大致概括如下:

(1)水系統中有關經濟和體制方面的數據相比物理數據少得可憐，而且大多數國家和國際的WIS很少有定期更新。

護理效果對比，觀察組患者的下床活動時間、肛門排氣時間、進食時間及術后住院時間均較對照組要短，差異有統計學意義（P＜0.05）。見表1。

(2)當前數據庫并不總是足以支持①水資源綜合管理;②水政策的高效規劃和執行以及相關效果評價;③綜合水管理和相關水價政策的經濟分析;④國際水政策跟蹤、分析與評價。

(3)信息缺乏，識別數據和數據收集系統能力不足，特別是關于當前最緊迫和日益突顯的政策問題。

(4)收集、分析水數據和信息的專業能力需要拓展。

盡管WIS還存在上述限制，許多國家在完善水監測系統和數據收集工作方面取得了進展。新的信息技術應用在一定程度支持了這些工作，如全球定位系統(GPS)、地理信息系統(GIS)和網絡通信。

不過，最近許多國家和國際組織面臨嚴重的財政困難，給完善WIS的進展造成了威脅。

研討會將WIS面臨的數據質量挑戰和機遇作了概括，如圖1，相關內容見圖2。盡管從統計學角度將與水的主要物理尺度相關的術語和定義協調一致，圖2仍列出了2個主要挑戰:①要確保WIS經濟和財務尺度的精確闡述(如水價);②要確保歷史時間序列數據得以保留和在政策相關方面得到持續發展。

圖1 改善WIS數據質量和解決數據缺失的挑戰

圖2 完善多尺度WIS的概念、方法和數據所

3 改善水信息系統

研討會認為，要在改善WIS中取得顯著進展，考慮到長期因素特別是氣候變化，水資源和水政策問題的整體政策價值必須按從低到高的政策優先級來評價，這需要政府首腦和相關部長的關注。如果要WIS更好地滿足決策者的需求，則應首先解決好以下需要:

(1)加強水管理部門對社會、經濟與環境數據和指標的整合，以利于政策引導。

(3)評估當前的國家WIS滿足政策需求、優先權和未來規劃的程度，評估其符合現有統計標準(例如聯合國水統計的國際建議)的程度，同時識別國際上通用的關鍵水信息和指標，以指導全球水信息和數據采集工作。

(4)在國家和國際層面上進行現有WIS的成本－效益分析，以確定當前水信息和數據如何被決策者收集或不收集和使用或不使用，以及收集、分析和傳播這些信息的成本和效益分析。

(5)使WIS具有更大的靈活性，以應對在相當長的時期政策變更的要求，例如，開發一個流域內部風險水平的信息系統(包括不同氣候變化情景)，將其用于模型，以確定極端天氣事件(如嚴重的干旱、洪水和風暴)對流域內本地社區、基礎設施、經濟活動和生態系統的影響。

(6)將完善WIS的實用性與戰略規劃過程(如“戰略財政規劃”)聯系起來。

基于數據收集支持水信息系統的考慮，研討會提出以下建議以及需要完善的地方:

(1)改善對現有數據的利用，旨在將數據采集分散到適合的使用點，例如農場用水計量。

(2)審查當前收集的水數據，識別重復的領域和主要缺口，在適當情況下，審查它們與國際統計標準的符合性。

(3)鼓勵在物理、經濟、財務和體制方面水數據采集的創新。這可能包括使用新技術(例如遙感)和收集數據的自愿行動。公共部門也會要求通過用水產生經濟效益的用戶支付數據收集、維護和分析的費用。考慮到不同地區水數據和信息可能為私人或公共所有，公共部門也可以采取調控或經濟手段，以確保數據收集及其恰當的維護。

(4)協調國際組織間(例如灌區)和國家間的數據庫，在合適的情況下(如每公頃灌溉地的水利用率差異)遵循國際統計標準，通過更明確地區分全球水資源管理的相關信息和區域相關信息，繼續完善水文基本數據。

(5)鑒于支持國際WIS的資源日益有限，經合組織可以在方法、標準定義和有關水價、經濟學和財政的數據方面開展深入研究。

研討會認為，水數據和信息的有效交流是必不可少的，并建議在這方面應進一步開展:

(1)增加信息交流，應從水數據的報告和分析到政策顧問和廣大公眾，而不僅僅只在研究圈內。

(2)通過獲取決策者和其他利益相關者對有關水系統術語更加廣泛的認同和理解，改善信息交流，避免對某些術語的混淆和誤解，如用水、抽水和退水。

(3)探討水數據庫的應用方式，以更好地表現時間和空間的多樣性。

(4)促進機構之間公開獲取數據的透明度，同時適應用戶對數據獲取途徑的多樣性要求，從研究者需要的基礎數據到廣大公眾需要更整合和概化的指標。

(5)在指標研發中，應涵蓋所有的水系統利益相關者，建立數據的關聯性、合法性和所有權。目前的趨勢為越來越多的公眾參與到地方流域管理，有可能得到響應和有效修訂地方政策，并推動大尺度改革。

4 強化水資源管理決策

為說明經濟和財務信息在有效的水政策和管理中的作用，研討會確定:

(1)全面加強WIS的經濟和財務基礎信息收集，明確收集和分析的目的，并告知決策者。

(2)闡述水的經濟價值，以在競爭的用水戶和環境需要之間強化水資源配置決策，包括從以下方面提高對水的經濟價值的認識和度量:①公眾用水需求(如水的實際用途，未來的機會成本);②水的環境和社會價值(例如水作為生態產品或服務、水的娛樂價值、景觀價值)。

(3)提出經濟和財務數據的方法、定義和標準，揭示在水管理和決策中完善這些信息的價值，基于在該領域已完成的工作，如聯合國水資源環境－經濟帳戶系統和全球水統計建議。

(4)根據政策發展、實施和評價的需要，確定指導經濟和財務方面的常規水數據收集的優先基準。