用“經濟圈”攻克“貧困帶”

黎廣

作為國家發改委國土開發與地區經濟研究所所長，肖金成是《環首都經濟圈》的主要推動者之一。他早年研究基建經濟，專長是投資理論管理和區域發展理論，所以對北京周邊的問題，他習慣于從投資的角度來解釋。在他看來，消除貧困帶最有效的辦法是資金和政策扶持，“即使前途并不明朗，但河北省仍有很多機會可以爭取”。

“貧困帶”前世

中國新聞周刊：環首都貧困帶是在什么背景下被提出來的？

肖金成：2005年初，亞洲開發銀行計劃對河北省北部、即燕山太行山的貧困山區進行發展調研。當時全國有5家調研機構對這一課題進行了招投標，結果上海一家科研機構中標。但上海的機構在中標后發現操作起來難度很大，于是將其分包給河北省發改委宏觀經濟研究所，我們所被邀請作為協助。

課題組在調查過程中發現，北京和天津周圍環繞著河北的3798個貧困村、32個貧困縣。亞行對此相當震驚，當年8月17日，亞行在一份調查報告中首次提出了“環京津貧困帶”（現在主要問題是環首都貧困帶）。

當晚，《新聞聯播》對此進行了報道，并在“今日視點”欄目里進行了半小時解讀，“環首都貧困帶”才正式被公眾所知。

中國新聞周刊：環首都貧困帶是否有歷史成因？

肖金成：客觀地說，貧困帶大多處于內蒙古高原和華北平原的過渡地帶，降水量低，風沙大，資源環境的承載力低，單靠當地的農作物本身也無法讓農民富起來。

上世紀中蘇交惡時期，貧困帶成為北京的一個屏障，屬于軍事區，因此開放得很晚，很多企業不允許在那里建廠，這對張家口、承德等地的發展都有影響。

第三是不少貧困縣地處京津的上風上水區，是北京的生態屏障，這對當地的發展也造成了很大的制約。

錢！錢！錢！

中國新聞周刊：貧困帶的形成，首都是最大原因？

肖金成：北京在不少方面是占了他們便宜的，以水資源為例，官廳水庫和密云水庫的水分別來自河北的張家口和承德，為了給水庫提供干凈的水源，張家口和承德的工業已經被叫停，北京方面理應對其進行補償。

而事實上，在北京自來水的收費項目中，是包含水資源費的，1999年12月22日，北京市發改委將居民用水水資源費調整為1.26元/立方米，在早年每立方米按0.6元收取的時候，北京每年收取的該費用已經達到十幾個億，這筆費用理應分給張家口和承德，但這筆錢卻進入了北京市的地方財政了。

2007年，國家發改委宏觀經濟研究院提出做海河流域水資源補償研究。實際上也是針對緩解環北京貧困帶這一問題的。其研究報告就指出，應該直接從水資源費上進行補償，并提供有效的激勵機制，比如說二類水補償多少錢，三類水多少錢。這樣當地一方面會主動進行生態改造、另一方面也給地方財政帶來收益。現在這個錢都落入了北京財政，這個錢對北京不算什么，但是對他們是一筆大錢。

從這個角度看，北京對周邊的資源，甚至存在虹吸效應。

中國新聞周刊：歷史上北京市是否有對貧困帶提供過政策或者資金支持？

肖金成：不管是否具有政策或者資金的支持，北京和天津兩大城市，按照常理都會對周邊有帶動和輻射作用，但北京和河北等地的行政切割非常嚴重，比如北京只管北京本地的居民，比如河北的就很難輻射到。

客觀的理由是河北是山區，交通不便。比如去張家口，只要八達嶺高速一封死，張家口的人就過不來，而去承德，也同樣是只有一條公路，更不要說周邊那些山溝溝里的路了。按理說北京應該出資幫他們修路的，但這樣張家口、承德也需要拿錢，這些地方早年連像樣的產業都沒有，哪有錢拿出來。

靠中央拿錢也不現實，對于國家來說，比這些地方貧困的地方還有很多。而且環北京貧困帶只是相對北京很貧困，對于西部來說已經很不錯了，所以國家需要平衡這個關系。

因此只能打北京的主意。但是從行政上來說，這些地方并不歸北京管轄，憑什么給你拿錢！

貧困帶出路

中國新聞周刊：河北省本身是否對這些貧困村進行過大力扶持？

肖金成：事實上，環繞北京的這些貧困縣，未必是河北省最窮的地方。對于早年以農業為主的河北省來說，地方和中央下撥的扶貧資金相當有限。所以河北在財政方面很難去支持它。同時也很難排除河北有“把北京周邊地區扶持起來，會被劃入北京行政區域”的擔憂。

河北也曾做過《環首都經濟圈》規劃，但這是河北省的省級規劃，盡管力度很大，但規劃沒有確定誰是開發主體，是省里，還是市里還是下屬各縣，這里面就涉及到地方權限和財力的問題，如果是縣市為主體，那招商引資的政策是否是地方出臺，基礎建設的資金是否是地方自己出？但現在來看，河北的地市沒有這樣的權限和財力。

而在河北來看，《河北省沿海地區發展規劃》在2011年末出臺，這是國家級的戰略，此舉意味著河北會將發展的重心東移，畢竟沿海發展帶來的規模收益更大，這對環北京貧困帶來說是個打擊。

中國新聞周刊：貧困帶本身是否有過自救？

肖金成：在河北省《環首都經濟圈》促進下，一些地理位置比較好的縣市經濟狀況已有所改善。比如香河、大廠和三河，他們實際上是享受到了北京的輻射。但我認為他們的發展思路仍有些問題，三個地方雖地處北京和天津之間，但發展房地產不是他們的最佳選擇。盡管北京對地產的需求大，但是房子只能賣一次，而且北京人去住，在當地沒有就業崗位。因此交通壓力就轉嫁到了北京，即便解決了交通問題，那里還是一個“臥城”，臥城的經濟是難以繁榮的。所以最佳的選擇是在兩城市之間發展工業。

中國新聞周刊：目前是否有切實可行的計劃來改變這一狀態？

肖金成：國家十二五規劃提出發展“首都經濟圈”，與河北的“環首都經濟圈”只有一字之差，但效果大不一樣，這個規劃上升到了國家戰略。

此外，這個圈究竟有多大，包括哪些地方，還不大明確，這個圈如何與貧困帶吻合是個問題，如果這個圈太大，那河北省怎么辦？因此河北和北京市，目前仍在對這個戰略進行摸索。

早在這個規劃的論證階段，我們就遇到很多難題，比如如體制、資金、產業、土地問題等等，這些都需要北京和河北互相協商解決，解決不好，路徑可能就會選擇不對，最終還是會導致規劃在北京城外打圈圈。

“經濟圈”破解“貧困帶”？

中國新聞紅周刊：規劃的這些問題是否有解決的辦法？

肖金成：具體要靠河北和北京互相協商和爭取。但一直以來，北京在各方面都處于強勢地位。在目前的環境下，對行政官員的政績考核，往往阻礙了地方經濟長遠發展的可能，使得不少地方政府官員更愿意在短期內看到發展的成效，而缺少地區間合作的積極性。

此外，一旦規劃形成政策，關鍵問題就是體制創新了，在中國尤其是在河北省，設立較高的行政級別保障規劃實施極為重要，既有利于協調省內各廳局的關系，也便于和中央各部門、北京市各部門的溝通與協商，有效消除“中梗阻”現象。

中國新聞周刊：目前對環首都經濟圈的打造是否已經實行？

肖金成：4月初，河北省黨政代表團來京考察，中共中央政治局委員、北京市委書記劉淇等領導和河北省委領導見面，對首都經濟圈的發展進行了討論。

實際上，在兩年前，時任河北省副省長趙勇就率領了14個縣市的主要領導在北京召開過動員大會，先是討論“環首都經濟圈”的建設，然后就是協商具體規劃，但在規劃環節，我們提到不少問題的解決方案，落到最后，都回歸到了體制和資金上。