軍隊審計的目標、內容與評價原則

文/潘文林

軍隊審計的目標、內容與評價原則

文/潘文林

軍隊關乎國家的安全、民族的發(fā)展，軍隊審計無小事。

軍隊審計與地方審計的不同之處就在于“軍隊”兩字。如果簡單將審計之前冠以“軍隊”二字，絕非真正意義上的軍隊審計。當前，軍隊審計有復制地方審計之嫌。無論是領導干部經(jīng)濟責任審計，還是財務收支審計皆如此，失去了軍隊審計的特色與應有作用。

為了國家的長治久安，軍隊審計要有戰(zhàn)略眼光、危機意識、大局意識。為此，需要突破舊思維，將目光放得更長遠些，拓寬視野，切忌就事論事；重新審視審計的職能、作用及本質，充分發(fā)揮審計的建設性作用，積極促進軍隊落實科學發(fā)展觀，促進武裝部隊走出一條機械化、信息化復合發(fā)展的精兵之路。

軍隊審計的總目標與主要內容

（一）軍隊審計的特殊性及總目標

軍隊審計屬于安全審計的范疇。安全審計包括國防安全、國土安全、信息安全等諸方面，是一種建立在系統(tǒng)思想基礎上的績效審計。在我國，由中央軍委領導的解放軍審計署（掛靠總后勤部）負責實施的軍隊審計自成體系，在審計目標與內容方面和地方審計有很大區(qū)別，有其特殊性。

中央軍委最近印發(fā)的《關于進一步加強軍隊審計工作的意見》，要求解放軍審計圍繞軍事斗爭準備，強化審計工作，堅持以加快轉變戰(zhàn)斗力生成模式為主線，把握新形勢新任務對審計工作的新要求，既著眼軍隊審計長遠建設發(fā)展，又注重研究解決現(xiàn)實矛盾問題，充分發(fā)揮審計工作在拓展和深化軍事斗爭準備中的作用。

從黨中央對解放軍審計署的工作要求看，中國人民解放軍的建軍總目標，也就是軍隊審計的總目標。軍隊審計的目標和解放軍建軍的總目標是高度一致的。

（二）軍隊審計的主要內容

當前及今后一個時期，世界政治、經(jīng)濟、軍事格局將對我積極防御的國防戰(zhàn)略產(chǎn)生深刻影響。同時，現(xiàn)代戰(zhàn)爭的特點及地緣安全形勢，又直接影響我軍在未來防衛(wèi)作戰(zhàn)中的戰(zhàn)役甚至戰(zhàn)術計劃。另外，一些主要國家的戰(zhàn)略意圖、作戰(zhàn)思想、作戰(zhàn)體系的構成等，也將對我軍建設及發(fā)展、將來的作戰(zhàn)理念等產(chǎn)生深刻影響。

中國人民解放軍適應國際安全形勢和防衛(wèi)的實際需要，勢必制定有總體目標、分目標，遠期目標、近期目標,戰(zhàn)略目標和戰(zhàn)役目標。總目標統(tǒng)領各個分目標。從現(xiàn)代戰(zhàn)爭的規(guī)律來看，圍繞總目標、總要求的諸多分目標與要求應當是：作戰(zhàn)裝備的研制與采購、戰(zhàn)備與訓練、后勤保障、戰(zhàn)爭準備及實施。為了掌握中國人民解放軍能否滿足最低國防需求，可以將影響未來戰(zhàn)爭勝負的幾個關鍵因素進行量化。為此，有必要將解放軍的作戰(zhàn)能力分解成必要的預算、構成作戰(zhàn)體系的各種武器裝備和支援設備、訓練、作戰(zhàn)部隊的種類與數(shù)量、軍事思想與作戰(zhàn)計劃等。假如某個環(huán)節(jié)不符合預定的作戰(zhàn)目標，就說明在實現(xiàn)總體目標上沒有達標，說嚴重些，在未來的海空大戰(zhàn)中將存在風險。

軍隊審計的內容服從、服務于審計目標。根據(jù)解放軍的總體戰(zhàn)略及其分化出來的各個目標，以及各個量化指標，皆是軍隊審計的主要內容。

軍隊審計的主要評價事項及原則

（一）以服從、服務于國防需要，按國防建設規(guī)律安排軍事活動作為評價各個軍事單位與事項的總原則

中國人民解放軍的所有重大事項的實施都要圍繞打贏未來高科技戰(zhàn)爭的總體目標，這是軍隊審計總的評價原則。軍隊審計既然屬于安全審計的一種，就需要緊貼軍隊發(fā)展戰(zhàn)略，緊緊圍繞國家安全、一切為打贏這一軍隊之根本，努力探索軍隊審計的規(guī)律與技術方法。以總體軍事目標為基礎，倒推各個分目標，以此確定武器裝備的技戰(zhàn)術水平和數(shù)量，進而確定人員的軍事素質和訓練水平，還有武裝力量的底限。在想問題、看事情時要有超前眼光，要從戰(zhàn)爭的發(fā)展規(guī)律，新時期我軍的建軍思想與作戰(zhàn)方針等，洞悉現(xiàn)代戰(zhàn)爭對建軍思想的影響，掌握被審計單位的資金運用及資金所服務的對象。既要重視資金的使用，更要注重戰(zhàn)斗力的形成。為此，就不能僅僅盯著資金的使用不放，而忽視關乎國防安全的武器裝備的技術基礎、作戰(zhàn)體系的系統(tǒng)設計，以及戰(zhàn)備水平等。

（二）作戰(zhàn)裝備的研制與采購

1.在裝備研發(fā)上，要重視概念設計與系統(tǒng)的先進性；在重大專項上要立足自主研制。目前，主戰(zhàn)裝備及其在信息系統(tǒng)支持下所形成的作戰(zhàn)體系在未來戰(zhàn)爭中的作用是無法取代的。因此，武器裝備的先進與否非常重要。這就需要在充分論證我國未來一個時期的作戰(zhàn)環(huán)境與對手的作戰(zhàn)能力的基礎上，制定主戰(zhàn)裝備的技戰(zhàn)術性能。一旦判斷有誤，損失將無法彌補。同時，由于作戰(zhàn)飛機、主戰(zhàn)艦艇動輒千萬元、數(shù)億元甚至數(shù)十億元的采購單價，導致主戰(zhàn)裝備的裝備數(shù)量越來越少。鑒于武器裝備的服役時間相對較長，而非支付了金錢之后就可完事大吉，還要符合人機工程學，還要進行后續(xù)的升級改進。因此，其設計是否科學，是否有改進余地等非常重要。為此，在審計時，需要特別關注武器裝備的概念設計是否合理。否則，容易形成戰(zhàn)力空白，戰(zhàn)時貽誤戰(zhàn)機。

在1982年爆發(fā)的馬島戰(zhàn)爭中，阿根廷飽受過度依賴武器進口所帶來的嚴重后果。當時，阿根廷所裝備的、能夠為其取得可喜戰(zhàn)果的法制“超軍旗”攻擊機及其搭載的“飛魚”反艦導彈的數(shù)量極其有限。在戰(zhàn)爭爆發(fā)伊始，法國就中止了向阿根廷出售武器的合同。在阿軍作戰(zhàn)體系中同樣重要的A-4攻擊機及其炸彈則來自美國。美國名義上保持中立，實則向著英國。類似情況，在許多中小國家普遍存在。一旦武器裝備消耗殆盡，戰(zhàn)爭則難以為繼。

目前，我國仍有包括戰(zhàn)斗機、大型運輸機及其發(fā)動機，常規(guī)潛艇，驅逐艦用燃氣輪機等主戰(zhàn)裝備或其關鍵部件等不同程度地依賴進口。對外依賴不僅存在巨大風險，自主研發(fā)能力也將被削弱；同時，進口裝備在維修保障方面與國產(chǎn)裝備存在較大差異。這些，都不利于獨立的國防政策與國防建設。

2.要重視基礎科研，杜絕只有型號研制的弊端。實踐證明，基礎研究是支持主戰(zhàn)裝備科學發(fā)展的重要環(huán)節(jié)。國際上綜合國力的競爭，從某種意義上講是基礎研究的競爭。無論是過去還是現(xiàn)在，我國在此方面吃了不少虧。最近的例子是為殲10、殲11配套的“太行”發(fā)動機遲遲不能生產(chǎn)定型，武直10直升機根本沒有國產(chǎn)發(fā)動機可用。為了避免這類事情的再次發(fā)生，解放軍審計署在實施相關審計時，需要了解全軍是否有合理的武器發(fā)展規(guī)劃，能否引導有關部門、企業(yè)按照軍方需求，加大基礎研究力度。

3.研發(fā)進度是否有保證。為了控制主戰(zhàn)裝備的研發(fā)進度，發(fā)達國家普遍應用系統(tǒng)工程方法來管理武器的研制進度。在此方面的成功范例還是挺多的，例如美國“北極星”潛射彈道導彈、“阿波羅”載人登月計劃、先進技術戰(zhàn)斗機計劃等，均應用了網(wǎng)絡技術、風險控制等為代表的項目管理。我國自從改革開放以來，在軍工企業(yè)開始大規(guī)模應用系統(tǒng)工程管理方法，取得了巨大成效。但與發(fā)達國家相比還存在一定差距，主要是項目的進度、風險及成本控制方面還有潛力可挖。

4.是否按全壽命成本進行裝備采購。主要了解經(jīng)費是否夠用，編制是否合理。此外，還要了解軍方是否缺乏全壽命成本意識，只注重單次采購成本的比較，而不能將武器從開始服役到退役期間的維修保障、升級改進、人員培訓等費用考慮在內。

（三）軍事訓練與戰(zhàn)備水平

1.日常訓練是否滿足最低需要。主要了解與評價日常訓練能否滿足最低作戰(zhàn)需求，是否存在為了所謂安全而減少甚至停止訓練的情況。一些特殊軍種，如海空軍的航空兵部隊，能否貼近現(xiàn)代戰(zhàn)爭的實戰(zhàn)狀況，進行有針對性的逼真訓練與演習，所有飛行員每年的飛行時間是否超過最低要求，飛行員能否最大限度地利用飛行模擬器進行訓練等。

2.戰(zhàn)備水平是否與國家戰(zhàn)略相稱。我國目前的戰(zhàn)備水平與面臨的安全形勢和所要形成的戰(zhàn)略威懾并不相稱。例如，被軍事家稱為具有第二次核打擊能力的、也是比較安全的彈道導彈核潛艇，在我國僅具象征意義，根本沒有形成作戰(zhàn)能力；而空基核打擊力量也缺乏安全可靠的投送平臺。我國東部沿海地區(qū)大多為不設防的城市，許多戰(zhàn)略要地缺乏必要的防空系統(tǒng)。例如一些地方需要配備具有下視下射、具備遠距攔射能力的先進戰(zhàn)斗機，但僅配備殲7一類的僅具近距離格斗能力、無法攔截巡航導彈的作戰(zhàn)飛機。這些飛機盡管采購成本不高，但因作戰(zhàn)能力低下，繼續(xù)服役已無必要。

現(xiàn)代戰(zhàn)爭的爆發(fā)有時候沒有任何癥候，一旦爆發(fā)將快速而猛烈。如果戰(zhàn)爭動員所需時間太長，將失去最佳的作戰(zhàn)時機甚至暴露作戰(zhàn)意圖。如果需要達成戰(zhàn)爭突然性，就需要在平時的戰(zhàn)備上多做文章。一旦國家需要，分布在各個戰(zhàn)區(qū)（包括大洋）的海空軍及二炮部隊，即可立即發(fā)動排山倒海的戰(zhàn)略進攻。只有這樣，才能達成遏止戰(zhàn)爭的目的。

3.能否形成嚴密的作戰(zhàn)體系。現(xiàn)代戰(zhàn)爭是體系對抗，不是一兩件先進武器的對抗，也不能依賴所謂撒手锏武器就能取得決定性勝利。目前，我國尚未形成嚴密的作戰(zhàn)體系，許多在未來戰(zhàn)爭中能夠發(fā)揮關鍵作用的裝備，如國家空中應急戰(zhàn)略指揮所、潛艇通信中繼機、空中激光武器平臺、航空母艦等還未裝備；有些被稱為戰(zhàn)力倍增器的裝備如預警機、加油機，還有戰(zhàn)略轟炸機、彈道導彈核潛艇等盡管已有，但還很少甚至根本就沒有形成作戰(zhàn)能力；三位一體的核打擊手段遠未建立；機械化、信息化水平還遠未滿足需要。

（四）后勤保障

古今中外的戰(zhàn)爭史表明，后勤保障是交戰(zhàn)一方能否取得戰(zhàn)爭勝利的關鍵因素之一。現(xiàn)代戰(zhàn)爭打的是后勤，沒有良好的后勤保障，戰(zhàn)爭將難以進行下去。在審計時就要看后勤保障手段是否先進、保障環(huán)節(jié)是否合理，在平時是否拖訓練的后退。

例如，在對青藏高原駐軍補給審計上，就要用系統(tǒng)科學的方法，分析何種補給方式最優(yōu)：不僅從成本、時間來看，更要從長遠發(fā)展來看。如果現(xiàn)在的投入較大，卻是發(fā)展趨勢，更能保證部隊的快速機動，有利于應對突發(fā)事件。從外軍經(jīng)驗及戰(zhàn)爭實踐看，應該建議軍方選擇戰(zhàn)略、戰(zhàn)術空運（或機降）而非利用汽車長途奔命。

現(xiàn)代戰(zhàn)爭將會消耗大量燃料，沒有石油，飛機、艦艇、坦克裝甲車輛甚至導彈就是擺設。因此，軍隊審計應從戰(zhàn)略高度，審視當前我國的能源政策，并要求建立石油儲備制度和建立多條石油輸送通道及來源，防止馬六甲困局有可能造成的災難性影響。

（五）寓軍于民、軍民結合的裝備研發(fā)與國防動員

現(xiàn)代武器裝備，如艦船、飛機、導彈、坦克裝甲車輛等，與民用技術有著深厚的淵源。這不僅包括設計制造這些作戰(zhàn)平臺或武器的企業(yè)，既能制造民品，也能從事軍品項目，這些裝備所涉及的材料、計算機技術、動力裝置、工藝等多為軍民兩用項目或技術。以燃氣渦輪發(fā)動機為例，除了可以作為飛機、直升機的動力裝置外，小型低成本的渦輪發(fā)動機還可用于多種戰(zhàn)術導彈上面，而在這些發(fā)動機基礎上衍生出來的燃氣輪機則可用于水面艦艇、坦克上面，還可以將其作為遠程預警雷達、防空導彈發(fā)射車等的電力來源。寓軍于民，軍民結合的好處是非常可觀的。既可節(jié)約經(jīng)費、降低風險、提高效率，又可及早形成作戰(zhàn)能力并簡化后勤。

當前，我國寓軍于民、軍民結合的狀況不容樂觀。受蘇聯(lián)影響，我國在相當一個歷史時期內將軍工企業(yè)與民事企業(yè)分離，而且條塊分割嚴重。在軍工企業(yè)當中，造飛機的不參與艦船研發(fā)，造坦克的不涉及導彈技術。如此重復建設，不僅浪費嚴重，也沒有將有限的資源有效整合起來。盡管現(xiàn)在已有改善，但與世界先進國家相比，我們還有許多路子要走，還有許多現(xiàn)實問題需要解決。

寓軍于民、軍民結合的內涵還遠非如此。大型客機、滾裝貨船、甚至拖網(wǎng)漁船等極具軍事潛力，戰(zhàn)時需要被征用。因此，在審計時還需注意軍隊及地方是否出臺嚴密的與之有關法規(guī)與制度，便于及時征用民用飛機、船只、車輛及其相關的技術與駕駛人員等。

（作者單位：河南省審計科研所）