五國政府機構設置近況及其特點分析

● 任 進

五國政府機構設置近況及其特點分析

● 任 進

一、英國政府機構

英國實行內閣制。內閣是英國中央政府的核心，內閣組織機構主要包括內閣辦公廳和內閣委員會。

內閣辦公廳是內閣的常設辦事機構，處理內閣日常工作。主要任務是協助首相、副首相和內閣工作，協調和實施內閣各部的政策和運作，并強化公務員管理。內閣辦公廳設有首相辦公室、副首相辦公室、政治與憲法改革、國家安全、國內政策、公共服務與戰略、政府信息、公民社會、應急處理以及內閣秘書處等機構。

內閣委員會作用主要有兩項：一是減輕內閣負擔；二是體現連帶責任原則。各部部長不僅對本部門的決策負責，也要對內閣的決策負連帶責任。現內閣設一個聯合委員會，負責審議有關聯合政府的運行問題，下設聯合政府運行和戰略規劃小組，并設國家安全、歐洲事務、社會公正、國內事務、經濟事務、金融改革、議會事務與立法、公共開支等委員會。

政府部門包括內閣各部與非內閣部門。內閣各部由部長領導，部長屬于內閣成員。截止到2012年8月，除內閣辦公廳外，還設有20多個部（見表1）。非內閣部門由非內閣成員的資深人士領導，如國家減債委員會等。

執行機構執行內閣部門的某些職能，是具有獨立法人資格的公法人，不負責政策的決定。執行機構的領導是首席執行官，直接對主管部長負責，并由主管部長對議會負責。如商業、創新和技能部所屬的公司注冊署、破產署、知識產權署、國家度量衡署等，內政部所屬的英國邊境管理署、英國護照署等，交通部所屬的英國駕駛員和車輛許可署、車輛認證署、高速公路管理署等，財政部所屬的資產保護署、英國債務管理署等。

表1 英國內閣辦公廳、各部和非內閣部門

英國政府在英格蘭地區設置若干派出機構，執行中央政府部門在地區的事務，如英格蘭東部地區辦公室、東米德蘭地區辦公室等。

二、法國政府機構

法國政府經過多次變化和改組，政府部門的數目和職能不盡一致。本屆政府于2012年5月組成并經6月21日調整，設有外交部，國民教育部，掌璽和司法部，經濟和財政部，社會事務和衛生部，地方平等和住房部，內政部，外貿部，生產振興部，生態、可持續發展和能源部，勞工、就業、職業培訓和對話部，國防部，文化和傳媒交流部，高等教育和研究部，婦女權利部，農業、農產品和森林部，政府改革、地方分權和公職部，海外事務部，手工業、貿易和旅游部，體育、青年、大眾教育與社團生活部等20個部。此外，中央政府還設18名部長級代表，分別負責與議會關系、歐洲事務、發展和法語共同體等事務。

在法國的大區、省，中央政府設置大區長、省長及其附屬機構。中央政府各部門在大區、省也設派駐機構，一方面在業務上接受所屬部的領導和指揮；另一方面，接受所在地區的大區長或省長的統一領導，協助其開展工作，并各司其職。

三、德國聯邦政府機構

德國聯邦政府機構主要包括總理府及聯邦政府各部。總理府是協助總理處理政務的辦事機構，負責協助聯邦總理處理日常具體工作，向聯邦總理匯報政策實施情況和各部工作情況，具體擬訂聯邦總理的決定并監督實施，協調各部工作，籌備內閣會議等。由默克爾任聯邦總理的總理府設三名國務部長，分別兼任聯邦與州事務協調專員、聯邦文化和傳媒事務專員和聯邦移民、難民和整合事務專員。

基本法和其他法律未對聯邦政府各部作出明確規定。由聯邦政府總理根據基本法授予的組織權按需設立。現政府設有14個部：財政部，內政部，外交部，國防部，經濟技術部，勞工與社會事務部，司法部，糧食、農業與消費者保護部，環境、自然保護和核安全部，交通、建筑、城市事務部，家庭事務、老年公民、婦女與青年部，衛生部，教育與研究部，經濟合作與發展部。

四、美國聯邦行政機構

美國聯邦行政機構主要有總統辦事機構、內閣各部、獨立行政機構和政府公司。

總統辦事機構是總統的若干參謀機構和辦事機構的統稱，相互之間獨立，主要協助總統履行職責，幫助總統獲得信息，致力于研究和解決國內外的重要問題，提出可供考慮的方案。總統辦事機構主要有兩類：一是白宮辦公廳，負責處理總統的日常事務，與國會和其他行政機構、社會組織進行聯系、磋商，擬訂有關政策。白宮辦公廳內設內閣事務、公共聯絡、能源和氣候變化政策、醫療改革、立法事務、新聞秘書、政府事務等辦公室和國家安全顧問等官員；二是委員會和辦公室。截至2012年8月，奧巴馬任總統的總統辦事機構，除白宮辦公廳外，設有副總統辦公室、經濟顧問委員會、環境質量委員會、國家安全委員會、行政辦公室、行政管理和預算辦公室、國家毒品管制政策辦公室、科學技術政策辦公室和美國貿易代表辦公室。

美國憲法沒有直接規定“內閣”這一機構，按照慣例和憲法的間接規定，內閣一般由總統、副總統和內閣各部部長及若干內閣級官員組成。目前內閣有15個部（見表2）。

獨立行政機構與政府公司，根據國會通過的法律成立，主要處理內閣各部事務以外的事務。如中央情報局、聯邦儲備委員會等。

此外，把全國50個州、關島、波多黎各和維爾京群島劃分為十個標準聯邦大區，第一到第十個大區的辦事處依次設在波士頓、紐約、費城、亞特蘭大、芝加哥、達拉斯、堪薩斯城、丹佛、舊金山和西雅圖。各部及其司局和處多半在這些市設立大區辦事處。另外，獨立管制機構也在全國各地設有為數眾多的辦事處。

表2 美國聯邦政府機構

五、日本政府機構

日本政府機構主要有內閣輔佐機構、內閣部門、內閣直屬機構。

內閣輔佐機構包括內閣官房、內閣法制局、人事院和復興廳。以內閣官房長官為領導的內閣官房直屬于內閣，是日本總理大臣的輔佐機構（相當于辦公廳）；內閣法制局負責法制事務；人事院掌管人事事項；2012年成立的復興廳負責災后重建和核電站事故處理。

府和省是日本的基本國家行政組織。府即內閣府，其所屬機構是：宮內廳、公正交易委員會、國家公安委員會、金融廳和消費者廳。在府和廳，為執行其掌管事務，設置官房及局作為府和廳的內部部局；在官房及局內，如有必要還可設置部。日本現有行政省11個（見表3）。根據《國家行政組織法》第三條，府或者省可以設置委員會和廳，作為外局（相對于府和省的內局而言）。特別必要時，在法律規定大臣擔任其長官的委員會和廳內，也可設置委員會和廳。委員會（或者行政委員會）是合議制行政機關，其長官為委員長，有的由大臣擔任（如國家公安委員會）。委員會依其事務的性質，由具有專門知識者、國民各界代表和政治中立者等組成。廳對大量的固定事務（國稅廳、社會保險廳、特許廳）、審判事務（海難審判廳）、業務性事務（林野廳、氣象廳、公安調查廳、海上保安廳）等不宜在本省內部局處理的事務，在某種程度上依其職務性質，可以獨立處理。

附屬機關，一是審議會等“合議制機關”，如內閣府設置的國民生活審議會、稅制調查會等；二是設施等機關，如外務省研修所、文部科學省國立教育政策研究所；三是特別機關，如法務省設置的最高檢察廳、高等檢察廳、地方檢察廳和區檢察廳等。

表3 日本中央政府組織

府、省、委員會、廳，可在其管轄的區域內設置地方支部分局，作為中央在地方的行政機關，以分管其事務。如法務省在全國若干城市設有8個法務局、42個地方法務局等。

六、西方國家政府機構設置的特點

總的來看，西方國家政府機構設置經歷了不同發展階段，各有特點。但各國政府架構和運行機制中也存在一些規律性的東西可以探討。

第一，政府機構設置要適應國家政治、經濟、社會發展的要求，滿足政府履行職能的基本需要。在一定政府任期內，政府機構保持相對穩定，但也要適時進行調整。如法國中央政府的職權比較簡化，主要掌管內政、外交、人事和經濟發展規劃，因而變更比較頻繁。德國實行聯邦制，聯邦與州的職能有明確的劃分，聯邦政府主要負責制定政策、法律監督和宏觀指導及一些特定的直接管理（如稅務、海關等），大量的行政管理由州與地方政府執行，因此聯邦政府機構比較簡單，政府機構設置也較為穩定。由于憲法和法律未對機構設置的數目作明確規定，機構設置、名稱等由總統和總理審定。

第二，綜合設置政府部門，實行大部門制。綜合設置政府部門是市場化程度比較高的國家普遍實行的一種政府管理模式。如美國聯邦內閣15個部；英國除內閣辦公廳和委員會外，內閣部門一般20多個；法國中央政府除有關國家主權類的部門職能比較單一外，其他經濟類、社會事務類、教育文化類等部門的職能較多，目前有20個部。日本政府具有經濟職能的行政機構較多，但內閣部門較精干，只設1府11個省。同時，為加強政府執行力，有些國家設置執行機構履行政府執行職責，實行決策權與執行權的適度分離，如英國中央政府設立大量執行機構履行執行職能，有的國家在地方設置分支機構負責法律、政策在地方的執行。

第三，特別重視設置決策研究咨詢機制和輔佐機構。有些國家為協助政府首腦進行科學決策，建立了比較規范的決策研究、咨詢機制，如美國總統的辦事機構，英國內閣辦公廳下的內閣秘書處和各種委員會、分委員會和專門小組，日本內閣府為妥當處理事務設置的合議制機關。

第四，政府機構設置及其調整遵循法治原則。西方國家多實行“組織法定”原則，政府機構的設置、權限及其變更主要通過憲法（慣例）、法律來規范。如日本根據憲法制定了《內閣法》、《國家行政組織法》、《內閣府設置法》、《各省廳設置法》等，依法規范政府機構的設置；為加強災后重建和核電站事故處理，日本國會制定《復興廳設置法》，日本政府依法設置主管“3·11”地震災后重建和福島核電站事故處理的復興廳。

（作者系國家行政學院法學部教授）