地質災害防治績效考核評價體系探討*

王雁林，郝俊卿

(1.長安大學地質工程與測繪學院，陜西西安710054;2.陜西省國土資源廳地質環境處，陜西西安710082;3.西安財經學院商學院，陜西西安710100)

地質災害防治績效考核評價體系探討*

王雁林1，2，郝俊卿3

(1.長安大學地質工程與測繪學院，陜西西安710054;2.陜西省國土資源廳地質環境處，陜西西安710082;3.西安財經學院商學院，陜西西安710100)

地質災害防治納入政府績效考核是當前實踐中迫切需要解決的重要課題。提出了地質災害防治績效考核的概念，并從目的、指標、主體、方法等4個方面建立了地質災害防治績效考核體系。應用所建立的績效考核體系進行了實證分析，驗證了考核體系的客觀、實用和可靠性。研究成果為地質災害防治科學管理提供了基礎依據。

地質災害;防治;績效考核;各級政府

0 引言

《國務院關于加強地質災害防治工作的決定》提出了地方各級政府要將地質災害防治納入績效考核［1］。2009年，為了規范中央財政特大型地質災害防治資金的使用，財政部、國土資源部曾出臺了《特大型地質災害防治專項資金管理暫行辦法》［2］，其中對于各省地質災害切塊資金的使用和分配，使用了因素法評價。在因素法評價中，包括了對各省地質災害防治的績效評價分值，并使用了地質災害防治規劃編制率、地質災害群測群防監測率兩項指標作為評價指標。從評價指標發揮的作用分析，指標發揮了重要的導向作用，但指標本身存在著數量較少，難以全面反映地質災害防治工作的問題。因此地質災害防治績效考核仍然是在實踐中有待具體完善的課題。

過程控制和績效考核是現代管理的重要發展方向。系統科學研究表明:對系統內的零散信息，建立評價指標體系，進行綜合評價是行之有效的管理手段之一［3］。政府績效考核是1980年代以來西方新公共管理運動的產物，在我國逐步受到重視和不斷應用，但總體仍處于實踐階段［4－9］。地質災害防治績效考核屬于政府績效考核的內容。有關地質災害防治績效評價的相關研究工作處于起步階段。鄧曦東等從經濟效益等方面探討了地質災害防治成效［10］;王雁林研究了縣級地質災害防治管理評價指標體系［11］，并提出了16項指標的評價體系，是對地質災害防治績效考核的初步探索，但該研究僅探討了評價指標，對于地質災害防治績效評價的對象、過程、指標設置等地質災害防治納入績效考核亟待解決的重要問題還沒有涉及。因此地質災害防治績效方面的的研究還十分薄弱，無論在理論還是實踐上迫切需要對地質災害防治績效考核進行系統研究，以便能夠在實踐中發揮導向作用。本文重點探討了地質災害防治績效評價的定義特征以及地質災害防治績效考核體系的內容，并以市為例進行了績效考核實證分析。開展地質災害防治績效評價研究，具有十分重要的理論和實踐意義。在理論上，能夠進一步完善地質災害防治管理理論和方法，豐富地質災害防治科學內容;在實踐上，能夠引導和改進地方政府地質災害防治工作;便于上級直接掌握下級工作和自身發現問題，使地質災害防治管理工作走上良性發展道路。

1 地質災害防治績效考核體系

1.1 地質災害防治績效考核的定義、特征

從當前學術界對績效的研究來看，大致有四種績效概念的界定方式，第一種強調績效蘊含的結果層面的意義;第二種是從過程的角度界定績效;第三種以經濟合作與發展組織為代表，主要從績效所反映的能力的角度來認識績效;第四種是通過列舉績效內容給出績效的概念［4］。地質災害防治績效如何考核與地質災害防治的特點有十分本質的關系。這突出表現在以下幾個方面:①地質災害的發生既有自然因素也有人為因素，人為因素是可控的，而自然因素是難以控制的，如果考核僅從防治結果的角度考核，就忽視了災害發生的自然因素;②地質災害是可以預防的，通過采取一系列的措施，可以有效地防止地質災害的發生，這體現在災害防治的過程中，單純采用結果考核的方式，不符合地質災害防治的客觀實際，也不利用調動地方政府防治的積極性。③地質災害防治是政府職能，地質災害防治的責任主體是政府，因此績效考核的對象主體也就界定為政府。目前對地質災害防治績效考核還沒有一個準確的定義。通過對國內外關于政府績效考核相關概念和背景的研究，本文認為地質災害防治績效考核是指對各級政府地質災害防治工作的過程和結果，運用一定的方法收集相關信息和數據，給予定性和定量的考核評估，從而公正地對政府的地質災害防治效能作出評價。地質災害防治績效考核的特征表現在四個方面:①考核的目的主要是對政府防治地質災害的效能進行評價;②考核內容上既要重過程，也要重結果;③考核的主體是政府，地質災害防治績效考核屬于政府績效考核的部分內容，屬于專項考核;④考核方法上定性與定量相結合的方式。

1.2 地質災害防治績效考核體系設計的內容

從地質災害防治績效考核的定義、特征出發，設計了地質災害防治績效考核體系共包括四個方面，包括考核目的、考核指標、考核主體、考核方法等內容(圖1)。

圖1 地質災害防治績效考核體系

1.2.1 績效考核的目的

1.2.2 績效考核的指標

(1)考核指標的選取原則

地質災害防治的內容十分復雜，層次眾多，是一項系統管理工程，因此，對地質災害防治績效考核的指標選取，應遵守以下原則:①科學性原則。指標體系能夠較好地度量各級政府地質災害防治的基本成效。②主導性原則。考核指標應重點選擇有代表性的綜合指標，能反映地質災害防治管理這項工作的主要特點。③完備性原則。能綜合反映防治工作的各方面，選擇有代表性指標，同時也要考慮到“面”上指標的合理分布。④可操作性原則。選擇的指標應當簡單且易于解釋，易于定量表達，易于取得數據且費用合理。⑤獨立性原則。度量地質災害防治管理工作的指標往往存在信息上的重疊，所以要盡量選擇那些具有相對獨立性的指標。⑥動態性原則。地質災害防治是一個動態的管理過程，因此績效考核的指標也應是動態的，建立的指標體系應定期更新，顯示隨時間變化的趨勢。

(2)考核指標的結構體系

地質災害防治績效考核，從地質災害防治本身來講，考核本身既要重結果，也要重過程。因此考核指標的設計，包括結果指標和過程指標兩個方面。通過采用專家打分法，征求專家、管理部門專家意見，評價結果指標和過程指標的權重均為0.5，這樣體現了既重視結果，也重視過程的績效考核評價。在具體考核指標設計中，應用工作分析法和經驗總結法，采取點面結合、避免數據交叉重疊的手段，依據上述指標體系建立原則，采用層次分析方法，歸納為下列層次結構體系:①目標層，以地質災害防治效能指數作為總目標層，以綜合表征地質災害防治績效的效果。②準則層，即分目標層，本文選取防治效果、防治過程兩個分目標項作為準則層的評價依據。③指標層，由可直接度量的指標構成，是地質災害防治績效指標體系最基本的層面;在具體度量中，每個指標又進一步細化為若干分指標。考核指標分為結果指標和過程指標。

結果考核指標，即考察一個地區地質災害防治效果，考慮如下兩個方面，①地質災害災情數量和因地質災害造成的人員死亡數量;一般而言，地質災害災情數量越少，因災造成的人員傷亡數量越小，往往認為該地區地質災害防治效果明顯，但同時也存在災情數量少、死亡人數多的特大、大型地質災害情況，因此考慮到災情發生概率和一個地區的地質災害背景有很大關系，因此采用比值更便于考核;為了既反映災情數量，又反映災情造成的人員死亡，同時和其他指標相銜接，筆者構造了新的指標，災情數/因災死亡人數，災情數/因災經濟損失數兩個指標。災情數量與因災死亡人數的比值反映因災死亡的人數需要對應的災情數量，該比值越大，認為防治效果越明顯;當出現有災情而零死亡的情景下，該比值取評價對象中所有比值最大的比值，這樣既便于比較，也避免了單純考慮災情造成的人員傷亡。災情數/因災經濟損失數的含義與災情數/因災死亡人數的含義類似。②地質災害成功預報數量和成功避免地質災害造成的人員傷亡數量;一般而言，成功預報數量越多，成功避免地質災害可能造成的人員傷亡數量越大，往往認為該地區地質災害防治成效明顯。因此將地質災害防治考核的結果指標設定為:災情數量/因災死亡人數，災情數量/因災經濟損失數量指標，地質災害成功預報數量指標、成功預報避免人員傷亡數量指標是比較合理和科學的。

過程考核指標，即考察地質災害防治的過程。這是因為地質災害的發生與強降雨等極端天氣、地質事件有很大關系，因此地質災害防治，也是履行地質災害防治管理職能的過程，如何確定地質災害防治過程的考核指標，地質災害防治的過程，有幾項重要指標應納入行為考核指標，①地質災害防治年度方案編制率，編制并發布年度地質災害防治方案是《地質災害防治條例》規定的任務，因此把地質災害防治方案發布作為考核指標是適宜的;②地質災害防治規劃編制率，地質災害防治規劃編制并發布也是《地質災害防治條例》的要求;地質災害防治的指標體現動態化，目前處于地質災害防治規劃的關鍵期，因此把地質災害防治規劃納入評價指標中。③地質災害群測群防監測率，對發現的地質災害隱患點，納入地質災害群測群防的程度，這是考察地質災害群測群防的完善程度。④地質災害防治經費投入指標，地質災害防治經費投入是反映政府重視地質災害防治工作的重要指標。⑤地質災害防治項目完成率。地質災害防治的重要手段是開展各類項目，因此項目完成情況是考察一個地區防治效果的重要手段。⑥地質災害防治報告制度執行率，之所以把這項指標列入考核是因為各地在地質災害防治過程中往往不重視信息報送、遲報、緩報等情況發生，本文這里的報告制度主要指月報、年報報表完成情況。考核指標的確定在保持常規性指標考核基礎上，還要體現動態性。如在“十二五”規劃前期，加大對規劃編制的考核;轉入規劃實施階段，加大對規劃完成情況的考核。

(3)指標值的量化及權重的確定

反觀潛藏其間的“思想懸疑”，迫切需要回應人類中心主義與生態危機之間是否構成因果關聯，人類中心主義的反思性重構能否擺脫生態危機困擾。一者，作為哲學辯題，人類中心主義的歷史之維縈繞著“二元論”及其解蔽的沉思。二者，作為思維營壘，人類中心主義的理論淵藪貫穿著矛盾斗爭性和同一性的關聯。三者，作為價值命題，人類中心主義的實踐路徑預留著社會歷史發展可能性的拷問。作出抽絲剝繭式的追問亦可表征，因由人類中心主義“在場之弊”和“離場之患”的長期爭訟，最終關涉如何界定人類中心主義的哲學閾限以及怎樣進行人類中心主義價值重構。

通過吸收管理專家、主管部門領導意見，采用區間值對指標值予以無量綱化。對每個指標值賦值采用0～1分的賦值方法進行定量評價。

地質災害防治績效評價的指標體系，由眾多的基本指標組成，不同管理的特性差異以及各指標的內涵不同，因此各指標對地質災害防治管理的重要性有所不同。通常用評價指標的權重來表示各指標在整個指標體系中的相對重要性程度。考慮到既要盡量減少主觀隨意性、提高權重的客觀性和準確性，同時又要具有一定靈活性的原則，本文采用專家打分法確定評價指標的權重［12］，如表1。

1.2.3 績效考核的主體

當前，我國績效考核主體更多由政府來承擔，政府作為績效評估最重要的主體，不管是哪一種政府績效評估的模式，其占據主導評價地位的都是政府自身。從相關績效考核主體的研究來看，對于社會公眾如何參與績效考核有著不同的看法，社會公眾參與意味著評估主體的多元化，“評價主體多元化并不意味著面面俱到”［4］。績效評估本身是一項技術非常復雜的工作，需要更多專業性的知識予以解決，而社會公眾由于缺乏績效評估的基本知識，限制了其公眾參與作用的發揮。因此，對于地質災害防治這樣一項專業性、技術性極強的管理工作，上級政府仍然是下級政府地質災害防治績效考核的主體。但是在考核過程中，吸收專家作為績效考核的參與主體之一也是重要的選擇。因此在考核過程中，組成由政府和專家聯合的績效考核組是有效地進行地質災害績效考核并確保考核客觀的重要手段。

1.2.4 績效考核的方法

績效考核的方法與評價指標的使用相結合，結果考核可以在年終進行考核;而過程考核則可以體現在日常管理中。績效考核的具體辦法應在年初下達，便于引導政府合理設置和進行工作部署。指標所需要的信息及獲得手段應公開，并與管理中的各項規章制度相結合。

在具體績效考核計算方法上，采用定性與定量相結合的方法。在定量評價方法上，盡可能通過一定的模型算法而得到。本文推薦采用下式進行計算。

式中:Q為績效指數，無量綱;Pi為各評價指標標準化值;Wi為各評價指標權重;n為參與評價的評價指標個數。

在對地質災害防治績效考核中，考慮到實際工作需要，筆者沿用了傳統的以“優、良、中、差”的表征狀態，構建評判集，將指標計算的績效評價指數值與評判集概念關聯。具體關聯可以根據評價對象的個數和評判集對應的具體指標個數確定。在績效考核過程中，還應考慮上級獎勵或批評等作為綜合評判的內容，在績效考核結果值中有所體現。本文的考核評價稍作調整后，同樣也適用于地質災害防治主管部門的評價。

表1 地質災害防治績效評價指標及權重的確定

2 實證分析

利用所建立的地質災害防治績效考核體系，筆者選取了陜西省各市的地質災害防治相關數據和信息，進行了地質災害防治績效考核實證。設定優秀等次3個，良好和中等等級各3個指標;差2個，按照績效考核的得分由高到低，依次對應。表2表明:A、B、C三個市的考核得分最高，地質災害防治工作評價為優秀;其余如表2所示。該評價結果與實際情況相符，從而保證了評價結果的真實性、準確性，可以作為防治管理績效評價的參考依據。這一考核結果，也進一步完善了作者在地質災害防治管理工作中提出的觀點，即地質災害防治主要取決于領導重視程度、地質災害防治經費投入、國土資源部門人員素質以及群測群防網絡建設情況等情況［11－13］。

表2 地質災害防治績效評價結果示意表

3 結論與討論

(1)提出了地質災害防治績效考核的定義，認為地質災害防治績效考核是指對各級政府地質災害防治工作的過程和結果，運用一定的方法收集相關信息和數據，給予定性和定量的考核評估，從而公正地對政府的地質災害防治效能作出評價。地質災害防治績效考核的特征包括四個方面。

(2)從考核目的、主體、指標、方法等建立了地質災害績效考核評價體系，建立了一套由10個考核指標構成的地質災害防治績效考核體系，并采集2011年數據進行了分析實證，通過應用評價指標體系進行實證分析，表明所建立的評價指標體系的評價結果與實際基本一致，驗證了評價指標體系的準確性。表明該績效考核指標體系可以作為考核評價的參考依據。該體系對于引導政府做好地質災害防治工作具有一定的指導意義。

(3)地質災害防治績效考核評價的研究還處于起步階段，本文具體績效考核成果需要在實踐中進一步檢驗，不斷完善地質災害防治績效考核的內容方法，特別是績效結果的反饋、應用等方面的研究。

［1］國務院．關于加強地質災害防治工作的決定［EB/OL］．［2011－06－17］．http://www．mof．gov．cn．

［2］財政部，國土資源部．特大型地質災害防治專項資金管理暫行辦法［EB/OL］．［2012－03－15］．http://www．mof．gov．cn．

［3］張于心，智明光．綜合評價指標體系和評價方法［J］．北方交通大學學報，1995，19(3):393－400．

［4］唐興霖，唐琪．中國政府績效評估研究綜述［J］．學術研究，2010(11):75－81．

［5］馮利民．地方政府績效管理存在的問題和對策［J］．理論研究，2006(3):38－40．

［6］李勇，李紀周．基于AHP的城市災害應急管理組織的績效評估模型設計［J］．河南科學，2010，28(3):365－369．

［7］童星．基于中國問題的災害管理分析框架［J］．中國社會科學，2010(1):132－146．

［8］張海波．社會中的自然災害管理——以“2008年南方雪災”為案例［J］．北京行政學院學報，2010(3):38－43．

［9］溫新民．技術災害管理中的政策創新［J］．科學學研究，2005(7):86－90．

［10］殷坤龍，張桂榮．地質災害風險區劃與綜合防治對策［J］．安全與環境工程，2003，10(1):32－36．

［11］王雁林．縣級地質災害防治管理評價指標體系探討［J］．災害學，2005，20(2):115－120．

［12］趙躍龍．中國脆弱生態環境類型分布及其綜合整治［M］．北京:中國環境科學出版社，1999:1－20．

［13］王雁林，郝俊卿，趙法鎖，等．汶川地震陜西重災區地質災害風險區劃探討［J］．災害學，2011，26(4):35－40．

Study on Performance Assessment System of Geological Hazard Prevention

Wang Yanlin1，2and Hao Junqing3
(1.School of Geology Engineering and Geomatics，Chang'an University，Xi'an 710054，China;
2.Department of Geological Environment，Bureau of Land and Resources，Xi'an 710082，China;
3.Business School，Xi'an University of Finance and Economics，Xi'an 710100，China)

Geological hazard prevention has been brought into government performance assessment，which is an important issue to be solved urgently in practice．The concept of performance assessment of geological hazard prevention is put forward，and a relative performance assessment system is set up from 4 aspects of target，index，subject and method．The system is later empirically analyzed to be objective，practical and reliable．Basic theory is provided in the research for scientific management of geological hazard prevention．

geological hazard;prevention;performance assessment;governments at all levels

P642.2;X43

A

1000－811X(2012)04－0047－04

2012－04－14

2012－05－17

國家自然科學基金(41072221);財政部地震災區災后恢復重建地質災害防治專項資助

王雁林(1975－)，男，山西運城人，博士后，從事地質環境研究工作．E-mail:wangyanlin236@163.com