解讀《閑置土地處置辦法》

本刊編輯部

解讀《閑置土地處置辦法》

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近期，國土資源部發布新修訂的《閑置土地處置辦法》（以下簡稱《辦法》），自2012年7月1日起施行。有業內人士稱，該《辦法》將在閑置土地的認定、查處等環節更加規范。

長期以來，土地開發過程中有法不依現象較為普遍，而《辦法》將加大力度，重點解決長期困擾土地開發中的土地閑置問題，將有利于土地資源的合理利用。

閑置土地的準確認定

了解《辦法》，首先要弄懂何為“閑置土地”。根據《辦法》第二條規定：閑置土地，是指國有建設用地使用權人超過國有建設用地使用權有償使用合同或者劃撥決定書約定、規定的動工開發日期滿一年未動工開發的國有建設用地。已動工開發但開發建設用地面積占應動工開發建設用地總面積不足1/3或者已投資額占總投資額不足25%，中止開發建設滿一年的國有建設用地，也可以認定為閑置土地。

目前土地閑置大體分兩類，企業自身原因如資金不到位、開發策略調整造成的占46%，另外占54%的閑置土地主要是政府原因造成的，而政府原因包括“地賣出去之后，征地拆遷沒做完，沒法開發；涉及城市規劃調整，等等。”

國土資源部政策法規司司長王守智分析指出，此次《辦法》修訂，將使閑置土地的認定標準更加清晰，操作性更強。過去由于沒有“動工”狀態的具體標準，管理者經常遇到用地者以“圍墻”為動工標志的現象，不利于閑置土地的認定和處置。另外，開發建設面積占應動工開發建設總面積1/3或已投資額不足25%的計算標準也不清晰，閑置認定的難度很大。

這次修訂，專門在附則中作出名詞解釋，其中，“動工開發”定義為依法取得施工許可證后，區分需挖深基坑的項目、使用樁基的項目和其他項目，分別確定標準；“已投資額、總投資額”均不含土地價款和相關稅費。

如何避免新的閑置土地產生

土地閑置影響的不僅是土地的合理供應與使用，還關系到民生的保障和城市建設的進程。解決當前土地閑置的問題，關鍵還在于提高政策法規的執行力，如果政策不能得到有效落實，即使出再多新規也無濟于事。要提高政策的執行力，就必須加強政策落實情況的監督，只有通過建立嚴格的責任追究制，實行追責到部門，獎罰到個人，才能切實改變當前土地大量閑置的現象。

《辦法》明確要求必須是“凈地”，禁止“毛地”出讓，就避免因拆遷等原因造成的土地閑置。市、縣政府供應的土地應當土地權利清晰，安置補償落實到位，沒有法律經濟糾紛，地塊位置、使用性質、容積率等規劃條件明確，具備動工開發必需的基本條件。

王守智說，《辦法》明確出讓合同和劃撥決定書應當約定開工、竣工時間和違約責任，強化違約責任對土地使用者和政府雙方的約束；項目動工開發、竣工時間和違約責任等作出明確約定、規定；約定、規定動工開發時間應當綜合考慮，為動工開發預留合理時間；因特殊情況，未約定、規定動工開發日期，或者約定、規定不明確的，以實際交付土地之日起一年為動工開發日期等。

除此之外，《辦法》還強化了上級國土資源主管部門對下級國土資源主管部門的監管措施。規定省級以上國土資源主管部門對閑置土地情況嚴重的地區，可在土地利用總體規劃、土地利用年度計劃、建設用地審批、土地供應等方面采取限制新增加建設用地等措施。

強調政府與土地使用權平等地位

《辦法》特別強調閑置土地處置的一些程序，比如調查認定、組織聽證等，以保障土地使用權人合法權益。

此次修訂增加了閑置土地認定環節和方式，要求在確定土地閑置事實、依據以及閑置原因基礎上作出結論；完善了征繳土地閑置費和無償收回土地使用權的程序，明確收費和收回批準權限在政府，國土資源主管部門具體執行；明確了土地使用者申請聽證和復議、訴訟的權利。

王守智表示，《辦法》針對以往因政府原因造成土地閑置情況較多，強化政府原因導致土地閑置責任，區分政府原因和企業原因，特別是明確政府不按期交地、修改規劃、政策調整、處置信訪事件、軍事管制、文物保護等因政府原因導致的土地閑置，采取協商方式處置。

強調政府與土地使用權人在民事合同關系中的平等地位，規定對因政府原因造成閑置土地，應由政府或者政府有關部門承擔違約責任，加強監管。增設了國土資源主管部門在閑置土地日常監管和調查處置中的法律責任，強化行政和刑事責任約束。

對因政府原因導致的閑置土地的處置上，在依法依規前提下，采取更加靈活和更加符合實際的措施，包括明確延長動工開發期限、調整土地用途和規劃條件、安排臨時使用、協議有償收回、置換土地等，強化土地權利人保護。

為促進閑置土地有效利用，還采取了一些新措施。如明確土地使用權人開發進度報告制度；在用地申請和閑置土地登記等方面加強控制，增強對土地使用權人違規閑置土地的威懾力；在融資等方面加強與相關監管部門聯動等。

《閑置土地處置辦法》修訂緣由

長期以來，土地開發過程中有法不依的現象較為普遍，一些地方政府執法軟弱。許多國有土地出讓后，一些地方政府對開發商拍了地卻閑置聽之任之，于是此種情況愈演愈烈。據國土資源部等有關部門的數據，全國未竣工的房地產用地面積近40萬公頃，這些土地形成的房屋足夠未來10年的市場消化。

政府重賣地輕監督，土地出讓費是地方財政的一筆大收入。如何賣地，如何賣高價，成了地方政府首先考慮的問題，至于地賣出后的監管問題則被放在了無足輕重的位置。于是一些開發商尋找或編造土地閑置的理由，政府部門則網開一面。從1999年到現在，一度出現了土地出讓的虛假繁榮：一邊是政府加大土地供應力度，一邊卻是土地被大量閑置。

王守智表示，國土資源部此次之所以加大力度，做出《辦法》修訂，是因為近年來我國經濟快速發展，土地管理形勢發生了較大變化。原《閑置土地處置辦法》在執行中遇到一些新的情況。如閑置土地處置涉及當事人重大財產權益，但現行處理方式缺少與當事人協商環節；閑置土地認定標準、處置主體等缺乏處置程序性規定，需要進一步明晰；因政府原因導致的閑置土地占了較大比例，需要妥善處置盤活利用等。

基于上述原因，此次《辦法》修訂中，關于土地閑置問題，將主要堅持三項基本原則：堅持依法從嚴和權益保障原則，充分體現土地權利人利益訴求和權益保障；堅持以用為先和懲防并重原則，促進已有閑置土地盤活利用，盡量避免產生新的閑置土地；堅持適用可行和操作具體原則，進一步明確處置程序。