北京城市規劃需保持時序性和整體性
——專訪北京市城市規劃學會理事長趙知敬

本刊記者 張晶晶

北京城市規劃需保持時序性和整體性
——專訪北京市城市規劃學會理事長趙知敬

本刊記者 張晶晶

2012年，是《北京市城市總體規劃（2004-2020年）》獲國務院批復并實施過半的時間點。城市規劃是城市建設和管理的基本依據，是保證城市合理地進行建設、城市土地合理開發利用及正常經營活動的前提和基礎，是實現城市社會經濟發展目標的綜合手段。目前，北京市城市規劃建設中存在著怎樣的問題？取得了哪些效果？帶著這些問題，5月29日，《地球》雜志記者專訪了北京市城市規劃學會的理事長趙知敬先生。

《地球》：北京作為國家首都，城市發展的全面轉型不僅是自身在更高層次上可持續發展的要求，更是國家賦予北京在全國率先實現轉型、起到示范引領作用的政治任務。您能談談北京在實施城市總體規劃以來的效果嗎？

趙知敬：北京城市總體規劃實施以來，以籌辦舉辦奧運會等重大事件為帶動，北京的城市功能與城市基礎設施日益完善，空間結構調整有序展開，宜居城市建設初見成效，首都經濟實現又好又快發展。

《地球》：北京城市總體規劃實施遇到的問題有哪些？將如何面對？

趙知敬：在中國加速城市化的大背景下，伴隨著外來人口的快速增長，北京城市規模的擴展速度也大大超過規劃預期，人口資源環境壓力巨大，住房交通及公共服務等問題凸顯，城市社會生活的內在質量遭到質疑。為此，通過城市總體規劃實施評估，對規劃實施進行總結與反思，加強對上述問題及成因的認識，是繼續深入貫徹落實好城市總體規劃的重要環節。

《地球》：這些問題的主要原因是城市經濟發展速度和規劃時序不協調嗎？

趙知敬：是的，北京在新總規實施的幾年里，一直是城市快速發展時期，部分規劃指標已經提前達到2020年的規劃目標。這其中既有時代發展的客觀規律，也有透支未來的資源環境而滿足當前的增長。2010年全市常住人口達到1960萬人，人口規模超出了現有綠地、大氣和水環境的適宜承載力，給人居環境的改善帶來極大困難。以水資源為例，為了維持城市生活、生產的用水需求，地下水連年持續超采，對北京的生態環境造成很大的破壞。據專家調查論證，北京市地下水的適宜生態埋深為8米左右，而目前地下水埋深已達到24米，出現河道斷流、濕地萎縮、地下水質下降、井泉枯竭等問題。此外，地下水位持續下降，造成地面沉降，也易引發地質安全隱患。

《地球》：城市發展速度必須要與城市的整體規劃時序相符合嗎？

趙知敬：規劃是一個動態的過程，規劃的實施也應在時序性要求的前提下，按照客觀條件與分階段目標漸次推進。為了在實施性上落實城市總體規劃，近年來北京市城鄉規劃部門滾動編制了近期建設規劃和年度實施計劃，建立了土地利用、經濟社會發展、環境與基礎設施支撐等多規劃協調統籌的平臺。但在具體實踐中，忽視規劃實施節奏，追求宏偉長遠目標，混淆遠景與近期關系的情況也經常發生。如全市規劃的金融商務辦公區是從建設世界城市長遠發展角度考慮的，并非全部要在當前付諸實施，有的需要規劃引導控制，為今后發展預留條件。改革開放以來，北京市在商務區建設的商務辦公建筑總量約1600萬平方米，而目前規劃還可新建的商務辦公類建筑規模約2400萬平方米，這一規模已與紐約、東京等世界城市相當。但這2400萬平方米的建設量需要在10～20年，甚至更長的時間內去實現，不可能一蹴而就。這就要求我們必須有分階段地實施計劃，有節奏有重點地推進商務區建設。

《地球》：限制規劃實施速度的主要因素是什么？

趙知敬：規劃的實施速度主要受到資金條件的制約。以往我們更多習慣于以土地開發平衡資金成本，可是房地產市場的變化與土地資源的緊缺決定了土地換資金的道路是不可持續的，這也要求我們在速度上要量力而行。美國的次貸危機和新一輪歐債危機都給我們啟示，科學發展觀對轉變發展方式的要求也證明了這一點。城市的發展速度要與城市可持續發展的時序要求相適應，要追求有質量的發展。今年上半年，北京市針對轉變發展方式的要求，限房限車、關停首鋼，主動降低了GDP的增速。雖然GDP增速排名靠后，但贏得了發展的質量，受到了社會的好評。

CBD東擴區空間意向圖一

《地球》：北京城市總體規劃實施中遇到的最大問題是什么？

趙知敬：總規實施中的一個突出問題是規劃的整體性與實施的分散性之間的矛盾。城市發展不可能是均質的，各地區資源環境稟賦的不同決定了其發展模式的差異。在2004年總規修編之前開展的空間發展戰略研究中，為了突出這一差異性，對城市空間結構中“兩帶”的表述為“東部發展帶”和“西部生態帶”。在城市總體規劃中雖統稱為“發展帶”，卻仍然強調了其差異性，并在其后市委市政府頒布的《關于區縣功能定位及評價指標的指導意見》中得到體現。而且為了突出空間結構調整的重要性，東部發展帶上的順義、通州、亦莊被確定為重點新城，以期形成整體的中心城反磁力系統。但從這幾年的實施效果來看，中心城一心獨大的局面尚沒有得到根本改變，城市空間發展呈“多中心集聚與粗放蔓延并存”的態勢；各區縣之間往往從自身角度出發提出各自的發展定位與目標，同質競爭，整體效益不高，也削弱了城市空間結構調整的力度。

據總規實施評估中統計，全市約有各類產業功能區120個，其中國家級、市級開發區19個；按主導產業發展方面劃分，金融商務辦公區16個，文化創意產業區23個，汽車及零部件制造區10個，電子信息產業區8個，生物醫藥產業區14個。以工業用地為例，全市工業用地較為分散且單個開發區規模偏小，全市僅有亦莊經濟技術開發區、中關村海淀園、昌平園、電子城用地規模大于10平方公里，而上海的張江、青浦、嘉定開發區均大于50平方公里，另外還有4個開發區面積大于20平方公里。

《地球》：解決規劃實施整體性的問題在北京城市總體規劃實施中非常關鍵嗎？

CBD東擴區空間意向圖二

趙知敬：是的，這是實現城市總體規劃確定的空間結構目標的關鍵。相比較而言，上海浦東新區、天津濱海新區、重慶兩江新區等新區戰略要比北京的新城戰略目標更突出，重點更明確，力度更集中。北京市也曾明確提出“集中力量，聚焦通州”，力求在通州現代國際新城建設中，以運河核心區建設為起步，形成城市的“副中心”地位。但從全市金融商務辦公區的分布來看，除了原有的金融街、CBD等“一主一副三新四后臺”以外，目前規劃建設的還有順義國門商務區、亦莊環渤海總部基地、昌平科技商務區、門頭溝濱河商務區、密云生態商務區等。如此多的商務區，通州則顯得不過是十幾分之一了。我們是伸出十個手指，還是握成一個拳頭，其份量是大大不同的。為此，規劃實施必須統籌好重點與時序的關系，防止“多中心”建設中的四面開花，避免經濟社會要素在空間上過于分散。

《地球》：1992年的北京城市總體規劃就曾提出城市發展由外延向內涵的戰略轉移。2004年城市總體規劃也明確了“切實加強土地資源管理，形成節約用地的發展模式，嚴格控制城鎮建設用地規模”，近幾年是怎樣實施這種戰略轉移的呢？

趙知敬：總規實施評估表明，根據城市空間結構調整與功能優化的要求，中心城和新城走的是內涵與外延各有側重的發展道路，但總體來看，外延擴張大于內涵提升。以工業用地為例，總規實施以來，全市工業類用地（含城鎮及農村工業、倉儲用地）總增長量約120平方公里，占總建設用地增量的38.5%。目前全市工商用地的比重達到約23%，遠高于國際大都市的平均水平（5%～12%）。

用地不集約導致土地產出效率低。近年來全市工業類用地的增量中，鄉鎮工業用地約占66%。調查顯示鄉鎮工業用地使用強度普遍較低，鄉鎮工業用地平均容積率只有0.35，一些鄉鎮甚至低于0.1，開發強度過低是鄉鎮工業用地效率低下的原因之一。而北京市級以上開發區土地集約利用程度則較高，如亦莊經濟技術開發區現狀工業用地容積率在1.0以上，新批工業用地容積率大部分在1.5以上。2008年全市工業開發區用地的地均產值為88億元/平方公里，其中國家級開發區為122億元/平方公里，但開發區外的工業用地地均產值不足20億元/平方公里。比較而言，東京工業用地地均產值為623億元/平方公里，臺灣新竹為367億元/平方公里。

多年來我們已經習慣于圈地蓋房的“瓦片經濟”，而忽視了建筑外殼內的實際內容。搞工業開發區占地，搞科技園區占地，搞旅游度假區占地，搞文化創意園區也占地，其結果是當大量土地容易獲得時，反倒不重視土地產出的實際價值。

可喜的是目前各級政府已經越來越清醒地認識到資源的稀缺性對內涵發展的更高要求。大興區與亦莊經濟技術開發區行政資源整合后，大興區開展了對低效產業用地“騰籠換鳥”的工作，采用開發區的引資標準，建立統一的產業發展平臺，騰退之后的用地按高標準引進高端產業。

北京的城市性質和資源環境條件，決定了北京必須走內涵發展之路。一方面要在功能優化與產業結構提升中實現經濟社會又好又快的發展，另一方面要在生態低碳與宜居城市建設中不斷提高城市發展的綜合承載能力，促進經濟發展方式與城市發展方式的轉型。

《地球》：北京必然要走內涵發展之路，還有哪些著重點？

趙知敬：形象與品質，對于城市由外延擴張轉向內涵提升而言，提升城市的形象與品質是至關重要的。近年來隨著重點地區的建設與環境整治，北京的城市形象發生了很大變化，一批標志性建筑已成為城市的新象征。但在光鮮亮麗的背后，當人們真正生活在城市的具體空間中時，卻還有著諸多的麻煩。今夏的幾場暴雨，讓大家都在關注城市的排水問題，人們日漸認識到城市內在的品質比外在的形象更重要。

城市品質包括城市的公共空間、文化特色、基礎設施與公共設施的服務質量等，而北京目前比較欠缺的還是公共空間。這主要表現在公共空間的總量不足，系統性不夠，宜人性不強。以街道為例，總規評估顯示，北京快速路、主干路的規劃實現率分別為85%和50%，而次干路、支路分別為23%和22%，城市交通偏向于服務機動化的解決方案，而對步行、自行車考慮不夠，缺少適宜步行的城市街道。人行空間和自行車交通空間不斷受到擠壓，自行車出行比例逐漸下降，導致交通結構的惡化。部分街道和交叉口空間尺度過大，街道界面被建筑前廣場或停車場分割，使得街道空間場所感不強。

提升城市品質的核心是要做到以人為本，讓城市充滿人性關愛與人文精神。已經開展的城市環境綜合整治過程中，城市管理者和設計師正在把關注點從單純地改善城市景觀轉到創造城市生活，新的規劃設計也在力求通過城市設計導則的方式進行空間管理，提供舒適宜人的公共環境。同時，精細化管理為協調好各種環境要素的關系創造了條件。精細化的城市環境品質是城市文化魅力的最終體現。

《地球》：北京城市總體規劃的編制中有沒有廣泛聽取來自民間的建議？

趙知敬：2004年修編的城市總體規劃，創新了“政府組織、專家領銜、部門合作、公眾參與、科學決策”的編制方法。在總規實施及評估的過程中，規劃部門繼續采取多種方式加強宣傳和引導，動員社會各方面力量積極參與到規劃工作中，廣泛聽取了社會各界及市民群眾的意見。但從其工作的本質上看，還屬于精英規劃的范疇，特別是領銜專家在其中發揮了較大的作用。

根據新的城鄉規劃法的要求，規劃編制與管理的公眾參與已上升到法律程序層面。面對城市快速發展過程中各種利益訴求的多樣化與復雜化，公眾參與的呼聲也越來越高。對此，北京市規劃委開展了“規劃下基層，規劃進社區”的活動，在部分街道辦事處搭建了“社區規劃公眾參與平臺”，以“責任規劃師”負責聽取和協調該區域內各方面的利益訴求，調整完善規劃方案的編制。在重大敏感性基礎設施選址論證階段，規劃部門也采取了更加開放公平的公眾意見聽取與采納方式。在舊城保護區的規劃中，更多地引入了“協商式規劃”的工作方法，不再僅僅是專家一方面的聲音。公眾參與的不斷推進，體現了以人為本的規劃原則不斷深入人心和發揮出應有的作用，有利于公共利益的保障和城市的可持續發展。

隨著科技的發展和網絡時代的到來，城市中“草根”運動的力量也越來越強大，以網絡媒體為代表的社會輿論也會影響到規劃與建設的決策者。公眾參與因網絡工具的便利性會變得更加普及。在智慧城市的建設過程中，每個市民都可以成為一個城市的“傳感器”，當把這些無處不在的“傳感器”連接成網絡，并與城市政府的數據庫相連，就可以對城市的決策和運行產生數據支持和反饋，更可以提高城市的創新能力、運行效率和服務質量。這種基于“云計算”模式的公眾參與方式，可以使每個作為“傳感器”的市民本身就是一個規劃者，我們的城市中也會涌現出一批“草根”規劃師。

我們已經在越來越多的公共事件中看到了網絡傳媒的作用。城市規劃作為公共利益的維護者與城市未來的謀劃者，肯定是網絡傳媒關注的熱點。有效地利用好網絡傳媒這一新興的公眾參與工具，既能促進規劃體現民意，也能維護規劃在“陽光下運行”，體現規劃的公平性。精英規劃與公眾參與的有效結合，應是未來規劃工作的創新方式。

記者札記：

在城市的規劃建設中，把握好發展速度、協調好建設時序，防止過分分散、引導集中發展，控制外延擴張、促進內涵提高，摒棄形象工程、提升城市品質,擴大民意基礎、落實人本理念，是促進城市轉型發展的幾個關鍵問題。受觀念和利益的影響，城市轉型發展注定是一個不斷面臨挑戰而又不斷實現跨越的過程，經歷過這些陣痛，城市將讓生活更加美好。