土地產權成果的社會化服務
——美國華盛頓州土地產權管理制度借鑒

□李鴻雁 鐘京濤

土地產權成果的社會化服務
——美國華盛頓州土地產權管理制度借鑒

□李鴻雁 鐘京濤

美國沒有全國統一的土地產權管理模式，各州都有自己的法律制度。其中，華盛頓州的土地產權立法和制度模式有一定的代表性，其制度設計和運行也體現出自身的特色。以之為借鑒，可以從提高土地產權成果社會化應用水平，規范征地程序，加快產權立法等方面統籌推進我國的土地產權制度改革。

土地產權成果服務社會

美國由于沒有全國統一的土地產權管理部門和相關立法，華盛頓州的土地產權管理職能分散在不同機構:地理信息服務辦公室負責地籍信息處理、測繪等工作，審計辦公室負責土地登記工作。

土地調查測繪成果社會化應用充分。華盛頓州和所屬各縣都設有地理信息服務辦公室，負責為州和市政委員會及各政府部門提供圖件、地籍信息和測繪等產品或服務。提供的主要產品是全行政區域的電子地圖，內容全面，實用性強。例如，華盛頓州斯卡吉特縣的電子地圖包含了道路信息、地塊所有權信息、水域信息、植被信息、海拔和其他土地相對信息等六方面內容，縣域內任一地塊都載有權利人、面積、地上物情況、稅費、價格及交易記錄等信息。服務內容主要包括四項:提供地址定位服務，為病人急救、火災和犯罪現場定位;測定每一宗土地的地址及利用狀況，制作并更新行政區電子地圖;提供電子地圖使用等培訓;火災等災害發生后，開展實地測量。此外，還為行政區域內非本地大企業提供有償測繪等服務。

土地登記程序簡單，信息公開透明。華盛頓州各縣政府審計辦公室負責不動產交易登記，并將土地登記備案資料提供給州務卿辦公室。該州土地登記內容全面完整，程序簡潔，查詢方便。美國土地登記實行的是登記對抗主義，雙方交易后到土地所在縣登記，登記內容包括:雙方簽字的交易協議，涉及土地的法院判決，納稅、銀行貸款及還款后的免除債務證明，以及家庭內部財產分配協議等。當事人可當面提交或通過郵件提交登記申請，政府不進行實質審查，而是形式審查，只要文件形式上符合規范要求就可以登記。所有地塊交易、文件和納稅信息都在政府網站公開，任何人都可以憑借交易日期、簽名、地塊序列號等查詢文件內容。

土地產權保護制度嚴格

華盛頓州各項土地管理政策和制度出臺前，公眾會通過參加議會會議、聽證會和研討會等形式參與決策。一經通過，公民都會自覺遵守，即使有異議，也會通過正當途徑去表達和申訴。

土地征收程序規范，補償到位，救濟充分。美國《憲法》對征地作了兩個限制:一是公益目的，二是合理補償。對于什么是公共利益，主要通過法院判例明確，目前已有5O%的州在法律上明確經濟發展不能作為公共利益。征收私人土地要通過嚴格的征收程序，并按市場價補償。征收前，政府要與土地所有者協商補償價格;無法達成協議的，市政委員在舉行聽證會后作出征收決議;不服征收決議的，可以到法院起訴。法官有權對征地是否出于公益目的作出認定，具體賠償金額由陪審團(由律師、估價師等12名成員組成)決定。

限制土地權利要予以合理補償。在美國法律中有一個“政策性土地征收”的概念(又稱“管制性征收”)，是指政府雖然不直接占有或征收私人的土地，但是為了公共利益的需要，對私人土地的使用進行了限制，導致該土地的價值或有用性大大降低，土地的所有者因此可以獲得補償。這主要適用于兩種情況:一是政府法令規定可以隨時進入的土地，例如設定土壤監測儀或氣象觀察點的地塊;二是規劃限定用途的土地，或過分嚴格的分區規則限制其有效使用的土地。

農地保護激勵措施完善美國農地保護政策體系比較完整，既有強制性的土地利用分區規劃管控，也有激勵性的自愿保護措施，二者都突出對土地產權的嚴格保護，賦予了土地產權人充分的權利行使空間和意愿表達途徑。

規劃管控充分考慮土地所有者和公眾的意愿。華盛頓州通過地方法案劃定了農業指定保護區和城市擴張邊界，限制和禁止對優質農地的非農開發。政府在出臺農地管制措施前都要進行充分論證，所有利益相關方都會直接參與。在規劃管控中有小區細分措施，將一塊土地分成幾塊以便在單塊土地上建住宅或其他單體建筑物。在細分審批之前要舉行聽證會，物業所有者可以就規劃土地用途變更向立法機構提出異議，聽證會決議通過后，受影響的當事人還可以向上訴委員會提出上訴。如果變更影響的物業所有者或土地的數量較大，還可能就這一問題進行地方公投。

充分運用行政激勵措施引導農地所有者自愿保護農田。一是州政府事先確定城市化發展的優先區域，在基礎設施方面提供額外的政府資助，從而促使城市增長集中于現有的城市中心，以達到重點保護農田區的目的。二是土地開發權轉讓。政府通過專項資金或支持其他機構出資購買農地所有者的土地開發權，將該土地永久用于農業目的，保證核心的農地資源能夠得到長久保護。三是提供稅收優惠。為保證農田農用，經農戶同意，政府按土地當前的農業使用價值而不是市場價值征稅，通過稅收優惠達到減少農地轉用的目標。農戶如果改變土地用途，稅收部門會作相應的稅收追償。例如華盛頓州斯卡吉特縣規定，享受稅收優惠的農戶改變土地用途，則按照土地用途轉變前七年的市場價值計稅，并處以20%的罰金。

對我國土地產權管理的建議

在當前我國城鎮化、工業化不斷加速的時期，土地產權管理制度的不健全無疑會助長城市不合理擴張，影響土地權利人的合法權益。美國華盛頓州在土地產權管理制度方面的一些先進理念，值得我們學習和借鑒。

首先，應提高土地產權成果的社會化服務水平。完善土地產權成果管理制度，提高土地調查、土地登記等成果的公開程度，讓公眾能夠便捷地查詢有關信息;加強部門間的溝通聯系，建立成果共享機制，切實發揮土地產權成果在產權交易、抵押、稅收等方面的社會監督作用。

其次，加快土地產權管理立法進程。通過立法，進一步明確土地所有權特別是集體土地所有權的權能，細化不同性質的土地使用權內容，促進建立以土地為核心的不動產統一登記制度，為城鄉統一不動產市場制度的建立奠定基礎。

再次，改革完善耕地保護制度。強化規劃約束功能，提高規劃的法律地位和執行力度;充分發揮稅收、農業、財政、立法等部門的政策優勢，協調社會各方面力量，從生態環境、糧食安全等多角度開展工作，努力構建多部門、多手段相互配合的完整的農地保護責任制度體系。

最后，還應加快完善征地制度。在確定征地補償標準方面，引入第三方專業評估制度，做到補償合理;在程序上，通過公告、調查、聽證會等方式，不斷提高農民的參與度，增強公眾對政府部門的信任度，盡可能地避免糾紛;在糾紛解決機制上，積極與司法機關銜接，在司法處理上更多地保護農民的利益。

（原載8月17日《中國國土資源報》，作者單位:中國土地礦產法律事務中心）