資源節約型社會建設中的水資源管理問題*

文/王金霞

中國科學院地理科學與資源研究所農業政策研究中心 北京 10 0 10 1

資源節約型社會建設中的水資源管理問題*

文/王金霞

中國科學院地理科學與資源研究所農業政策研究中心 北京 10 0 10 1

面對日益嚴重的水資源短缺，運用管理、制度和政策的手段來建設節水型社會逐漸得到了我國決策者的高度重視。文章從治水理念和治水手段兩個方面討論了在建設節水型社會中面臨的一些水資源管理問題。治水理念轉變的關鍵是努力實現從供水管理向需水管理的轉變；在實現治水理念的轉變中，同時要特別注重從分散水資源管理體制向綜合水資源管理體制的轉型。在治水手段的轉變方面，如何實現從原來的以行政手段為主向以市場為導向的經濟、政策和制度等手段（如水價、水權和用水戶參與管理）轉變是關系到需水管理策略能否有效實現的關鍵與保障。盡管我國在水價、水權和用水戶參與管理方面取得了一些進展，但如何有效實施還面臨著很多挑戰，尤其在農業用水部門面臨更多的困難。

節水型社會，治水理念，治水手段，需水管理

1 引言

日益嚴重的水資源短缺已經向全社會敲響了警鐘，成為制約我國經濟發展和困擾人民日常生活的大問題。我國人均擁有的水資源量為2 100立方米，僅為世界人均水平的28%[1]。由于降雨的時空分布和年內分配的差異，水資源在地區上的分布極不均勻，北方水資源貧乏，南方水資源較豐富，南北相差懸殊。在全球氣候變暖的背景下，我國大部分流域的地表水資源量趨于減少。1961—2011年，在我國10大主要流域中，除了4個流域外（西北內陸流域、東南流域、西南流域和淮河流域），其余6個流域的地表水資源量都趨于下降，尤其是北方的海河、黃河、遼河和松花江流域下降最為明顯，過去50年地表水資源量分別降低了18%、11%、8%和4%[2]。另外，地下水嚴重超采、大面積地下水位下降以及水資源污染造成的水資源短缺問題也十分突出[3,4]。

我國一方面缺水,另一方面用水浪費現象卻十分嚴重。目前我國農業節水灌溉面積的比例僅為41%，灌溉水有效利用系數為0.51，而英國、德國、法國、匈牙利和捷克等國家，節水灌溉面積比例都達到80%以上，灌溉水有效利用系數在0.7—0.8之間[1,5]。如果將全國已建成灌區灌溉水利用系數提高10%，按全國年農業用水總量3 600億立方米估算，則每年可節約水量約360億立方米，基本接近2050年南水北調的規劃調水總量（400多億立方米）。顯然，農業節水的潛在收益是十分巨大的。另外，我國工業水重復利用和再生利用程度也較低，工業水重復利用率約為50%—60%，而發達國家一般在80%—85%以上[6]；我國單方水GDP產出僅為世界平均水平的1/3[7]。在生活用水方面，節水器具的使用率也普遍偏低。

隨著水資源短缺的日益嚴重，近年來運用管理、制度和政策的手段來建設資源節約型的社會逐漸得到了我國決策者的高度重視。本世紀初，水利部明確提出要從水資源可持續利用的角度，將傳統上的工程水利向資源水利轉變[8]。強調對水資源的商品性和有限性的重新認識；強調對水資源的配置、節約和保護；強調科學管理和水資源的統一配置、統一調度和統一管理等?！吨泄仓醒腙P于制定國民經濟和社會發展第十個五年計劃的建議》首次提出了建立節水型社會的目標。2002年的《水法》明確規定：“國家厲行節約用水，大力推進節水措施，發展節水型工業、農業和服務業，要全面建設節水型社會?！笔畬萌舜笏拇螘h通過的《國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》提出，要建設資源節約型和環境友好型社會。2009年，水利部又進一步明確提出要實行以“三條紅線”（用水總量控制、用水效率提高和排污總量控制）為核心的最嚴格水資源管理制度，以加快節水型社會建設，促進水資源可持續利用和經濟發展方式轉變[7]；2012年國務院也為此頒布了《關于實行最嚴格水資源管理制度的意見》。

那么，在資源節約型社會的建設中，又如何合理運用水資源管理、制度和政策的手段來達到節水型社會建設目標、實現水資源和社會經濟的協調、可持續發展呢？為此，本文圍繞水資源管理中治水理念和治水手段開展一些討論。

2 治水理念的轉變：從供水管理向需水管理的變革

我國傳統上的治水理念是基于供給面的管理思想。也就是說面對各部門水資源需求的不斷增長，水資源管理只是努力通過投資興建大中型水利工程、開發利用各種可能的水源來提高水資源供水能力，以滿足不斷擴大的用水需求。在這一理念的引導下，截至2010年，我國已經建成大中小型水庫8.8萬座、50萬畝以上灌區131處、30萬—50萬畝灌區218處以及機電井534萬眼[1]。另外，為了緩解北方水資源的短缺形勢，投資巨大的南水北調工程也在加緊施工中。盡管供給型水資源管理在滿足我國水資源需求和促進社會經濟發展中起到了重要作用，但隨著社會的不斷進步、生產力的不斷發展和人民生活水準的提高，人們對水資源的質和量的需求越來越高，而自然界所能提供的水資源量不僅有限，一些區域的水資源供給甚至還趨于下降，造成供給與需求之間的矛盾日益突出。為解決日益嚴峻的水資源供需矛盾，人們不得不從水資源供給的反方向即需求方面來尋求解決途徑，也就是通過水資源需求管理來合理抑制用水需求的增長，達到緩解水資源供需矛盾的目的。

2.1 需水管理的內涵

作為水資源管理領域中的新興產物，水資源需求管理的內涵可分為單一論和綜合論兩類代表性觀點[9]。單一論的觀點特征是側重于對水資源需求面（或用水戶的層面）加強管理，強調運用多種手段、多種技術對影響水資源需求的各個方面進行管理。綜合論則從水資源需求和供給兩方面來強調需水管理的內涵；就是在水資源供給約束條件下，把供給方和需求方各種形式的水資源作為一個整體進行管理，使開源和節水融為一體，運用市場機制和政府調控手段，通過優化組合實現高效益低成本地利用和配置水資源。實際上綜合論的觀點更科學，更全面。因為水資源從供給管理向需求管理的轉變，重要的是管理理念從“以需定供”向“以供定需”轉變。在需求管理的治水思路和策略下，不僅僅要調整用水者的需水行為，而且也必須對供水者的供水行為進行調整；唯有這樣，才能有效地實現水資源的需求管理。

成功的需水管理策略要求供水者不僅是提供更多服務，更重要得提供更有效的服務，以滿足用水戶的用水需求[10]。這就要求供水管理者與用水者之間建立密切的工作關系，徹底了解他們的特征、需要和期望，在可利用資源有限的情況下，做適當的供水行為調整與響應；尤其是提高水資源的供水效率，并在政府允許的服務范圍內對水資源進行公平有效的分配。用水者的行為調整主要是通過運用經濟激勵與誘導政策、節水技術創新及用水者的組織與管理制度創新等措施實現。通過這些措施的實施，努力協助用水者改變用水方式和用水技術，并且優化用水結構，在供水一定的情況下實現用水利用綜合效益最大化。值得注意得是，用水行為的轉變是需要借助外部力量的，也就是需要中央、地方和灌區的各種政策和制度措施的出臺，在沒有一定的有效的制度政策環境下，用水者的用水行為很難得到有效調整，因而就難以通過減少對供水服務的潛在需要，并且改變需水的方式以減少對可利用水資源的潛在壓力。

2.2 從分散向綜合的水資源綜合管理體制的創新

在從供水管理向需水管理轉變的過程中，還應該注重水資源管理體制的創新，尤其是要注重實現從分散向綜合的水管理體制轉變。我國傳統的水資源管理體制由于條塊分割和人為地將系統完整的水系分開,造成多頭管水,多頭治水的紊亂局面。例如，目前按流域管理和行政區管理的條塊分割的管理體制還不能較好地銜接；部門之間、流域之間、省市區之間、上中下游之間、左右岸之間矛盾錯綜復雜，造成缺水與浪費并存，排污與治污并存、管事不能收費與收費不管事并存、保護與破壞并存，導致水資源短缺、水環境破壞、水域污染、水土流失等問題的加重，再加上重視不夠，投入不足，工程年久失修，水利產業步履維艱、難以為繼，處于非持續發展狀態，難以達到為國家基本實現社會主義現代化提供良好的基礎和可靠的保障的要求；也難以為供水管理向需水管理的轉變提供重要的制度保障。因而，為了有效協調水資源供求之間的矛盾，我國急需建立綜合的水資源管理體制，實現水資源在流域和區域之間、水量和水質之間、不同水源之間及不同用水者水資源分配等方面的綜合、協調管理。

隨著水資源短缺程度的不斷加劇和水污染程度的加重，原有的“九龍”治水的弊端（如管水量的不管水質、管水源的不管供水、管供水的不管排水、管排水的不管治污、管治污的不管污水回用）逐漸顯現出來；水資源統一管理的重要性逐漸得到人們的重視。如，1993年深圳市開始的水務管理體制改革就是水資源統一管理制度的大膽嘗試。水務管理體制改革的目的就是要將與水有關的職能部門統統合并到一起，實行一體化管理。另外，在國務院批準的水利部1998年的“三定”方案中，也明確指出水利部要“統籌城鄉水資源，并歸口管理農村水利、牧區水利及鄉鎮供水”。這也是水資源管理從分散走向統一邁出的重要一步，為現代水管理制度的發展探索出了可能的制度框架。到2010年為止，全國72%的縣級以上行政區域實行了城鄉涉水事務一體化管理[11]。

3 治水手段的轉變：以行政手段為主向以市場為導向的經濟和政策手段轉變

在傳統的供水管理的理念下，我國對于水資源的管理主要是借助于行政手段；很少考慮以市場為導向的經濟和制度的手段。行政的治理手段不但交易成本高，效率低，而且調節機制十分僵化，難以根據實際情況的變化靈活調節水資源的供需。盡管經濟和制度的手段在優化水資源配置和提高水資源利用效率方面能較好地克服行政手段的弊端，但目前還沒有很好發揮其應有的作用。例如，我國水價改革雖然在近幾年取得了很大的進步，但水費標準依然嚴重偏低，彈性小，難以達到合理水平。我國也沒有建立起明晰的水權制度，水資源難以在用水者之間通過市場的作用得到合理調劑；由此造成水資源的極大浪費和用水的不公平。另外，盡管在灌區改革中進行了一些嘗試，但還沒有建立起有效的基于激勵機制的參與式的民主管理制度，使得水資源低效利用和管理效率低下等問題仍十分嚴重[12]。

3.1 水價政策的改革

需求管理的核心是運用以市場為導向的多種經濟和政策手段來調節水資源的利用和優化配置；其中，水價被認為是最有效的一種經濟和政策工具。自從20世紀80年代中期以來，我國就不斷推進水價體制的改革。尤其從新《水法》頒布以來,我國的水價體制改革明顯加快。2003年國家發改委和水利部頒布了《水利工程供水價格管理辦法》;2004年國務院辦公廳又印發了《關于推進水價改革促進節約用水保護水資源的通知》。盡管工業和生活水價改革近年取得了一些進展，但是，農業水價改革的推進速度較慢；用水者缺乏激勵機制導致用水效率不高的現象仍然十分普遍，從而阻礙了節水型社會建設在農村地區的推進。

農業水價改革推進困難主要源于以下兩方面的原因。首先，末端農業用水者的計量設施落后（或基本上沒有），很難監控用水量的大小，對用水者有很強激勵機制的計量水價難以推行，因而阻礙了農業水價改革的有效推進。其次，農業的經濟產出和農民的承受能力較低，水價太高會增加農民負擔，為了保障農民收入水平，很多地方政府都害怕提高水價對農民的收入產生負面影響，因而普遍認為農業水價改革與提高農民收入的目標相背離。近些年，隨著農業稅的減免和農業直補政策的推行，一些發達地區為了減輕農民的負擔，甚至減免了農業水費。但是，如果水價不提高，農民就沒有激勵機制來節約用水，農業節水的目標就很難實現。因此，農業水價改革陷入了兩難境地。

盡管從全國來看，農業水價改革舉步為艱；但河北省衡水市桃城區的“提補水價”改革試點卻為陷入困境的農業水價改革開辟了一條新途徑[13]。在該項改革中，“提”是指將水價提高，以充分發揮價格杠桿的經濟調節作用。“補”是項目在實施中運用項目資金對水價改革給以補貼，將補貼資金和水價提高的部分作為節水調節基金，按承包地面積再平均補貼給農民。一提一補的水價改革，其主要的創新點或亮點是試圖探索出一條既能發揮價格的經濟杠桿作用，有效地調節水需求；又能通過補貼的途徑減少水價提高導致的對農民收入等的負面效應。這一改革試點盡管引起了學術界和政府部門的關注，但是目前仍然局限在河北省衡水市桃城區，不僅沒有在全國有條件的其他省份推廣開，甚至尚未在河北省的其他地區加以推行。因而，如何將這一改革思路推廣到其他地區是今后需要特別關注的重要政策問題。

3.2 水權制度的建立

21世紀以來，明晰水資源的用水權利和實行水權交易制度成為國內討論的熱點問題。為了促進水權制度建設，2004年水利部發布了《關于內蒙古寧夏黃河干流水權轉換試點工作的指導意見》，同年黃委會《黃河水權轉換管理實施辦法（試行）》，標志著黃河水權轉換工作開始啟動。2005年水利部又進一步發布了《水權制度建設框架》和《關于水權轉讓的若干意見》。隨著相關法規的出臺，黃河上游的寧蒙灌區也開始進行水權轉換的試點和示范工程。水權制度的建設也引起了中央政府的關注，中央在2007年的1號文件中提出了“深化農村綜合改革，積極搞好水權制度改革，探索建立水權分配、登記、轉讓等各項管理制度”的要求。為了配合水權制度的建設，國家于2007年還頒布了《水量分配暫行辦法》，實行總量控制與定額管理相結合的水資源管理體系，為水權制度的建設進一步鋪平道路。在2008年頒布的《取水許可管理辦法》中，進一步明確了“取水權”的概念。

現代水管理制度發展的一個核心內容是建立水權制度。為了探索水權制度的建設，在水利部的支持下，近幾年黃委會開始在黃河上游灌區實行工業和農業水權交易的示范工程。盡管這一示范工程在提高農業水資源利用效率和緩解用水矛盾方面取得了一些成效，但目前的水權交易還存在幾方面的突出問題，如果這些問題不能得到有效的解決，現代水權制度就很難真正建立起來，且會使水權交易誤入歧途。

首先突出的問題是初始取水權的分配不明確、不具體，用水者（主要是農民）并沒有實質上的水權；使得用水戶節水的積極性很難調動。目前初始取水權的分配只到市一級,沒有分配到用水戶,所以,當前水權轉換只是市水行政主管部門與新建項目業主之間通過水權轉換取得引黃水量指標,而不是用水戶與業主之間的水權轉換；加之節水工程投資主要投向市水行政主管部門,因此受益的是水行政主管部門,而非用水戶特別是農業用水戶,這些用戶沒有從水權轉換中得到實惠,當然節水的積極性不會被調動起來；另外,水管單位由于節水減少了水費收入,因而節水的愿望也不迫切,導致了水行政主管部門積極性高而灌區水管單位和用水戶積極性低的問題。所以，這樣的水權交易實際上是農民被剝奪了部分用水權，通過行政手段將水資源從農業向工業的再分配。

其次，與水權不明晰相關的是水權轉換的補償機制不健全?，F階段水權轉換主要是通過對灌區進行節水改造,將節約下來的灌區用水轉讓給其他行業。隨著灌區節水改造的實施,灌溉過程中的滲漏量必將大大減少,使灌區對地下水的補給水量減少,這樣可能造成區域地下水水位下降或沿渠道兩側的植被將受到不同程度的影響，灌區內的水域、坑塘的水面將會有所減小,有可能對灌區生態與環境造成一定影響。另外,隨著水權轉換的實施,水權受讓方（企業）的建成投產,區域排污量必將增加,這會對區域水環境帶來不利影響。對于農業灌溉,由于工業供水保證率高于農業灌溉的保證率,遇枯水年或年內的枯水期時,在確保工業供水的情況下,必然會對農業灌溉供水帶來影響。盡管《黃河水權轉換管理實施辦法（試行）》中,明確提出水權轉換的費用應包括必要的農業風險補償、經濟補償和生態補償,但在具體的水權轉換工作中,這些補償費用卻沒得到完全落實。

最后，目前的水權轉讓也缺乏制度保障和技術支撐。目前，我國關于水權轉讓方面的政策法規還沒有出臺，水權轉讓工作缺乏法律支撐和制度保障。從試點的申報、審批、組織實施、建設管理到考核驗收，缺乏一套統一有效、規范協調的管理制度和辦法。另外，水權轉換缺乏強大的技術支撐。水權轉換過程涉及一系列的定量計算,比如初始水權的分配、轉換水量的確定、轉換價值的計算、水資源價值的計算、水資源輸送過程中的滲漏、蒸發等等都與選擇的計量方法密切相關,如果計量不準,則有可能阻礙水權轉換的進行。另外,水資源具有時空分布特性,水質的好壞將直接影響轉換水權的價格,而水質的檢測、水資源時空特性的確定都需要一定的技術支持,水權轉換所涉及的工程費用的合理規劃與分配及補償費用的確定也是當前限制水權轉換的技術因素。黃河流域水資源監測點的布設主要集中在干流,許多重要支流或主要取水口還沒有設置站點,且監測技術比較落后,這助長了水資源的過度開采和使用。

3.3 用水戶參與水資源管理

用水戶參與水資源管理得到了國際機構和很多發達和發展中國家的重視，我國水利部也正積極推動這一改革。目前在城市水資源管理方面，用水戶參與水資源管理的一個重要方面是水價聽證制度，該制度已在很多城市推廣和實施。在農村，用水戶參與水資源管理的最主要體現是成立農民用水者協會。用水戶參與灌溉管理早在上世紀90年代中期即開始，但真正得到快速發展還是從本世紀初期，這得益于國家出臺的一系列相關法規政策的推動。例如，2002年在國辦轉發的《水利工程管理體制改革實施意見》中明確提出：“要探索建立以各種形式農村用水合作組織為主的管理體制”。2003年水利部出臺了《小型農村水利工程管理體制改革實施意見》，明確提出要建立以多種形式的農村用水合作組織為主，投資者自主管理與專業化服務組織并存的管理體制。2005年水利部、國家發改委、民政部聯合下發了《關于加強農民用水戶協會建設的意見》。這些政策文件的制訂和出臺為推動用水戶參與灌溉管理提供了政策保障。

調查發現，大部分用水協會都缺乏正常運行和維護水利設施的資金，他們都面臨著難以持續發展的問題[4]。因為用水協會被定位在非贏利的社會組織，而又很少有人考慮他們的運行經費問題。如果負責用水協會的管委會成員沒有一定的報酬，他們是不可能有積極性來運轉用水協會的。另外，調查還發現，大部分的用水協會都是名義上的，管理成員基本是原來的村領導，而且缺乏有效的管理機制；同樣重要的是，農民很少在實質上參與用水協會的運轉，很多農民甚至不知道他所在的村有用水協會，更不要談參與其管理了。值得注意得是，在“水利義務工”被取消后，農田水利設施的維護變得日益艱難。以前可以調用免費的“水利義務工”來進行的水利設施維護（如清淤和清理渠道等），現在不得不雇傭勞動力或機械來完成，維修費用大大增加。按照政策的設計，“一事一議”應該在維護水利設施的運行方面發揮重要作用，但實踐證明，“一事一議”的成功率很低。因而，如何促進用水協會的可持續發展是各級政府部門應重點關注的重要政策問題。

1水利部.中國水資源公報，2011.

2中國氣象局氣候變化中心.中國氣候變化監測公報. 2011.

3水利部水資源司和南京水利科學研究院.21世紀初期中國地下水資源開發利用.北京：中國水利水電出版社,2004.

4 Wang J,Huang J,Zhang L et al.Water Governance and Water Use Efficiency:The Five Principles of WUAManagement and Performance in China.Journal of theAmerican Water ResourcesAssociation,2010,46(4):665-685.

5王金霞，黃季焜.我國農業用水利用效率的國際比較.政策簡報（被國辦和中辦采用），2004.

6王建波.淺議工業用水重復利用率.中國市場，2010,585（26）：130-131.

7陳雷.實行最嚴格的水資源管理制度保障經濟社會可持續發展.中國水利，2009,（5）：9-17.

8汪恕誠.資源水利的理論內涵和實踐基礎.中國水利，2000,5：7-9.

9鞠茂森,王金霞.魏征等.對灌區加強需水管理的幾點認識.中國水利，2011，（3）：25-28.

10王金霞.灌區需求管理專題研究報告.遞交給水利部供水協會，2010.

11陳雷.2010年水利發展綜述，中國水利年鑒（2011），北京：中國水利水電出版社，2011.

12 Wang J Xu，Z Huang J et al.Incentives to Managers and Participation of Farmers:Which Matters for Water Management Reform in China?Agricultural Economics, 2006,34:315-330.

13王金霞，黃季焜，張麗娟等.《節水型社會建設》項目提補水價試點與農業水費征收機制探索政策研究子課題報告.遞交給水利部，2009.

AbstractFacing with increasing water scarcity,applying management,institution and policy measures to establish water saving society has captured high attention from policy makers in China.This paper discussed some water management issues in terms of water management strategies and management measures.For water management strategies,the key is to transfer from water supply management to water demand management,change from separate to integrated water management system.In order to effectively implement water demand strategies,the critical issue is to transfer from administrative-based measures to market based economic,policy and institutional measures(such as water price,water rights and participatory management of water users).Although making some progress on the reform of water price,water rights and participatory management,China is still facing much challenges on how to effectively implement these market-based measures,particularly in the agricultural sector.

Keywordswater saving society,water management strategies,water management measures,water demand management

王金霞 中科院地理科學與資源所創新基地研究員，中科院農業政策研究中心副主任。2000年獲得中國農業科學院農業經濟學博士。2001—2003年期間在國際水資源管理研究所做博士后，2003年上半年在美國加州戴維斯分校農業與資源經濟系做訪問學者。主要研究領域為水資源管理、制度與政策，氣候變化的影響與適應及農村環境政策。2009年和2007還分別得到了國家自然科學基金“杰出青年科學基金”和重點項目的資助。主持過20多項國際國內合作項目，在國內外期刊上公開發表學術論文80多篇，其中被SCI/SSCI收錄論文30多篇；出版中英文專著3部。被世行、英國發展部、國際水資源管理研究、水利部、國家發改委等多家國際國內機構聘期為咨詢專家和顧問，并被聘為中國水利水電科學研究院水資源研究所客座研究員、全球氣候變化與人類安全委員會顧問組專家等。E-mail:wang. ccap@igsnrr.ac.cn

Water Management Issues during Establishing Resource Saving Society

Wang Jinxia
(Center for ChineseAgricultural Policy, Institute of Geographical Sciences and Natural Resources Research,CAS 100101 Beijing)

10.3969/j.issn.1000-3045.2012.04.007

本文得到了國家自然科學基金（70925001、71161140351）和國家科技“973”項目（2012CB955700, 2010CB428406）的資助

2012年5月17日