中國住房保障模式的創新與實踐——經典案例分析

○侯淅珉

（華中科技大學管理學院 湖北 武漢 430074）

中國住房保障模式的創新與實踐
——經典案例分析

○侯淅珉

（華中科技大學管理學院 湖北 武漢 430074）

在住房保障大規模推進階段，各地方政府在結合自身實際的基礎上，創新性地提出并實踐著一些住房保障新模式，如淮安共有產權住房保障模式、上海廉租住房實物配租新模式和香港“置安心計劃”新政。這些住房保障新模式，不僅有效破解了當地居民住房困境，還豐富了已有的住房保障政策模式。

住房保障模式 案例 創新

中國是一個地域遼闊，發展差異大的發展中大國，每個地區在收入水平、人均居住面積、人口結構和財政能力等方面存在諸多差異，全國采用一種或幾種相似的住房保障模式，顯然不現實。在過去的幾年中，部分地方創造性地提出并實踐了幾種住房保障新模式，本文以案例的形式進行解析。

一、淮安模式：共有產權住房保障模式

在傳統的由廉租住房和經濟適用住房構成的住房保障體系中，廉租住房的保障對象是城鎮最低收入住房困難家庭，經濟適用住房的保障對象是城鎮低收入住房困難家庭，然而，經濟適用住房是以成本加微利價格出售的，購買對象必須具備一定的購買能力。在實際政策執行過程中，勢必有一部分住房困難家庭不符合廉租住房保障資格，但又買不起經濟適用住房，我們稱之為“內夾心層”。另外，經濟適用住房與普通商品住房之間有一個價格差，這樣就又有一部分住房困難家庭既不滿足經濟適用住房資格條件，又買不起普通商品住房，我們稱之為“外夾心層”。“夾心層”住房困難問題是傳統住房保障體系面臨的制度障礙。更為重要的是，經濟適用住房是一種“深度補貼”政策，保障對象獲得的福利相當大，退出機制難于監控。退出成本高，極容易出現大量不符合條件的申購人弄虛作假。

1、淮安模式的主要內容。2008年江蘇淮安在經濟適用住房保障模式上做了一些有益探索，提出了共有產權住房保障模式。所謂共有產權住房保障模式，就是由保障對象和政府依據各自的出資比例，擁有相應比例的產權。實際操作中，淮安市確定保障對象和政府分別持有7∶3和5∶5兩種產權比例結構，即一種是個人占70%產權，政府占30%；另一種兩者各占50%。

共有產權住房保障的最大好處是可以梯次降低保障對象的支付門檻，有助于實現住房保障體系從廉租住房到經濟適用住房、從經濟適用住房到限價商品住房、限價商品住房到普通商品住房的“無縫”對接。

在退出機制上，原來的經濟適用住房退出機制，就是原購房人退出時，把政府給予的優惠返還給政府。而淮安共有產權住房的退出機制為：個人可以購買政府產權部分形成完全產權，個人也可以直接通過市場轉讓，按比例與政府分成收益。當共有產權住房購買家庭收入高于政府規定標準時，只需交納另外一部分屬于政府產權的市場租金，無需向政府退回住房。

共有產權住房保障模式可以避免權力尋租，在出口上將利潤分成在政府手中，即以“出口”反制“入口”，防止了“尋租”行為，也適應了保障對象支付能力逐步提高的實際情況

2、淮安模式的主要特點。第一，將市場和保障兩只手有機地融合起來，解決“夾心層”群體住房問題。第二，量化產權，無縫對接。通過個人和政府分攤付款的辦法量化有限產權，為滿足“夾心層”群體的住房需求找到了有益的解決之道。這樣，也給經濟適用房的退出提供了操作性很強的辦法，為克服經濟適用房存在的弊端提供了新的出路。第三，形成了一種激勵機制。量化經濟適用房的有限產權，有利于激勵經濟適用住房購房人努力工作，積極創業，改善收入狀況，改變家庭境遇，盡快擁有完全產權。

二、上海模式：廉租住房實物配租新模式

在大城市，特別是一線城市，住房供求矛盾十分突出，因此選擇政府建造實物廉租住房（供給面保障政策）方式是合適的。但是，實際政策執行過程中，政府主要面臨兩方面的困難：一是前期建設資金投入多，財政壓力相當大；二是如何滿足保障對象對居住地點的差異化需求。為此，上海市進行了有益的嘗試和探索。

1、主要內容。上海廉租住房實物配租新模式具體方法是：市住房保障機構提供廉租住房房源，交由第三方獨立機構負責管理，限定配租面積，按市場價格的80%收取租金，承租家庭按其月收入的5%繳納租金，不足部分由政府補貼，直接支付給出租人。在配租方法上，采取增租和套租兩種方式，增租住房是配租家庭原住房仍保留自住使用，同時承租住房保障機構新提供的實物配租住房；套租住房是配租家庭原住房交由住房保障機構按市場價格代理出租后，才可承租住房保障機構新提供的實物配租住房，滿足實際居住需要。

2、主要特點。上海市廉租住房實物配租新模式的主要特點表現在：跳出了過去公有住房低租金、難養護、缺管理的怪圈，租金參照市場價格征收，并考慮到政府籌集到的廉租住房在土地、稅收等方面的優惠，實際租金略低于市場租金；實物配租住房在租金支付方面，主要由政府補貼，變“暗貼”為“明貼”，有利于形成保障和住房養護間的良性關系，特別是有利于形成退出清算機制；承租家庭按照收入的一定比例支付租金，既充分考慮到承租家庭的支付能力，又考慮到讓承租戶承擔一定的住房責任；按照承租家庭的差異，采取不同的配租形式，增租住房主要考慮其住房困難深度、人口規模和代際結構，套租住房主要針對住房短缺面積相對較小、家庭人口少、代際結構簡單的家庭，這樣便于有效利用存量住房資源，體現分配的公平與公正。

表1 “置安心資助房屋計劃”的一個示范性說明

三、香港住房政策新政：“置安心計劃”

眾所周知，香港是典型的人多地少地區之一，面積約1096平方千米，常住人口約700萬人。在香港，居民住房條件歷來不算寬敞，在私人房產市場上，超過100平米的住宅就稱得上豪宅了；在公屋方面，一般情況下，4口之家只能申請到30多平米的一套公屋，7—8口之家才可以申請到60平米以上的3室公屋單元。基于嚴重的土地稀缺問題，香港政府不斷創新和嘗試各種有效的住房保障辦法，近年來在原來公屋和居民的基礎上，又提出“置安心計劃”。

1、香港“置安心計劃”的核心內容。2010年10月13日，香港政府宣布對住房政策進行改革，擬推行“置安心房屋計劃”。“置安心計劃”核心內容包括以下方面。

（1）計劃概要。計劃由政府提供土地，房協負責具體推行，興建實而不華的中小型住宅單位，住宅單位以簽訂租約時的市場租金租給合格人士，租約最長為5年，租金不變。期間，租戶可以隨時通知房協解除租約。租戶可以在規定時限內，以市場價格購買他們承租的住房單位或計劃下的其他住房單位，亦可以選擇購買私人市場上的住房單位，以獲取等同于租戶租住期間所繳納的租金總額的一半作為置業資助，用于繳付部分首付款項。如果租戶在規定時限內沒有購買計劃下或私人市場上的住房單位，那么他不會獲得任何置業資助。

（2）時限規定。計劃實施的第一年初，簽訂租賃合約，項目入伙；第一至第二年期間，計劃下的住房單位只租不售，租戶可以終止合約，但是不會獲得置業資助；第三到第五年，租戶可以選擇購買住房單位，并獲得置業資助；第五年年底，租約屆滿，租戶必須搬出住房單位，但在其后兩年內第一次置業可以獲得相應的置業資助。

（3）申請資格。申請人個人收入上限為2.3萬港元/月，資產上限為30萬港元；家庭收入上限為3.9萬港元/月，資產上限為60萬港元。申請人在過去十年內不得曾今擁有物業。

（4）示范說明。為了進一步明晰“置安心計劃”的主要內容，我們以一個假想的案例來進行說明（見表1）。

相對于居屋計劃，“置安心計劃”具有如下優點：是一種更加市場化的干預行為，比較符合香港的經濟傳統，尊重了私人地產市場的制度基礎；租戶選擇更加靈活，租戶能夠依據自己的實際情況，隨時做出調整決策；政府財政負擔相對較小。不過，在目前香港住房價格處于高位的情況下，租金5年不變，對于租戶而言承擔的風險相對較大，如果住房價格出現大幅下跌，對租戶十分不利。更為重要的是，上例中，政府實際給予的資助占購房款的8.6%，資助的力度并不大。因此，該計劃的吸引力有待觀察。

2、香港“置安心計劃”對我國住房保障制度改革的啟示。在我國住房保障產品中，經濟適用房與香港居屋政策比較類似。依據《城鎮經濟適用住房建設管理辦法》規定，經濟適用房的價格按建設成本確定，建設成本包括征地拆遷費、勘察設計及前期工程費、建安費、小區內基礎設施配套建設費、貸款利息、稅金、物業管理費。實踐中，各級政府主要是采用成本加微利的辦法定價。

近年來，為了幫助城鎮中低收入家庭解決住房困難問題，國家明顯加快了經濟適用住房建設的規模和強度。但是，隨著政策的推進，經濟適用住房政策備受詬病，這些問題集中體現在：保不應保，即經濟適用房分配給了不符合資格的家庭或個人；應保未保，符合資格的家庭或個人沒有獲得經濟適用住房；相對于廉租住房，經濟適用房給予保障對象的福利太多；經濟適用房政策對房地產市場造成了直接沖擊。

從制度設計的角度看，經濟適用房制度存在兩大缺陷，一是相關保障對象識別標準模糊，導致應保未保或保不應保等福利送達損失；二是經濟適用房價格未對保障對象收入水平做適應性調整，“一刀切”方式顯得十分粗糙，造成保障對象之間水平不平等。相對而言，“置安心計劃”具有自我識別功能和梯度福利保障的特征，值得我們學習借鑒。

為此，可能的改革建議是：將現有的經濟適用房政策和公共租賃房政策融合起來，實現先租后售的市場化補貼模式，保障的主要對象是處于廉租房和商品房之間的夾心階層，特別是新就業大學生，這樣不僅可以解決當前公共租賃住房建設初期的融資問題，還可以克服經濟適用房政策中的居多弊端。當然，具體政策制定我們可以在參考香港“置安心計劃”的基礎上，適當提高租金返還額度，如返還80%，甚至是全額返還。

[1]鮑磊：安得廣廈千萬間——共有產權的淮安模式[M].江蘇人民出版社，2011.

[2]Alex Schwartz.Housing Policy in the United State：An Introduction[M].Routledge，2010.

[3]David Mullins，Housing Policy in UK[M].Palgrave Macmillan，2006.

[4]Edward L.Glaeser.Rethinking Federal Housing Policy：How to Make Housing Plentiful and Affordable[M].American Enterprise Institute Press，2008.

（注：本文系國家社科基金（10CJY021）的部分研究成果。）