煙臺實現城鄉一體化的動力機制及路徑選擇

■徐建華

十七屆三中全會通過的 《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》，其最大的亮點和理論貢獻就是第一次從國家戰略層面明確了城鄉一體化的目標，即到2020年基本建立城鄉經濟社會發展一體化體制機制。實現這個目標還有短短的幾年時間，任務緊迫。本文旨在通過對煙臺市實現城鄉一體化的動因進行研究分析，找準煙臺市城鄉一體化建設的著力點，力圖從操作層面對煙臺市建立城鄉一體化新格局提供實際指導。

煙臺實現城鄉一體化的動因分析

煙臺城鄉一體化的動力機制是由內因牽動、外因拉動構成的動力系統，而且內因和外因相互聯系、相互制約、相互作用、相互滲透，有時也相互轉換，共同推進煙臺城鄉一體化進程。

（一）煙臺城鄉一體化發展的內在動因

從煙臺市發展的歷史與現狀分析，煙臺城鄉一體化的內在動因主要有如下幾個方面：

1.經濟規模大、發展快、差距小，為城鄉一體化提供了堅實的經濟基礎

改革開放30多年來，煙臺市經濟社會發展取得了巨大成就，城鄉面貌發生了深刻變化。從經濟總量看，2011年全市GDP達到4906.8億元，占山東省經濟總量的10.80%，繼續位居山東省第二位。從經濟增長速度看，進入新世紀以來，煙臺市持續保持兩位數增長，年增長速度達到11%～18.8%，發展勢頭強勁，明顯高于山東省10.1%～15.3%的平均水平 （見表1）。從城鄉收入差距來看，煙臺城鄉差距明顯低于全國、山東省平均水平 （見表2）。這些都為煙臺市推進城鄉一體化奠定了堅實的經濟基礎。

2.社會和諧穩定，為城鄉一體化提供了優良的社會環境

2007年煙臺市委、市政府作出建設和諧穩定模范城市的重大決策。多年來，煙臺市以建設和諧穩定模范城市為目標，建立健全 “源頭預防、利益協調、訴求表達、輿情研判、矛盾化解、嚴打防控、社會管理、教育引導”8項工作機制，著力打造和諧煙臺品牌，實現了 “平安” 與 “富裕” 同行，榮獲全國社會治安綜合治理優秀城市 “五連冠”、 兩次捧得 “長安杯”。和諧煙臺建設促進了煙臺經濟和社會事業持續健康發展，為城鄉一體化的推進創造了優良的社會環境。

表1 煙臺經濟增長率及經濟總量與山東省平均增長率及經濟總量的比較

3.縣域經濟強勁發展，為城鄉一體化提供了穩健的操作平臺

縣域經濟承上啟下，是建立城鄉一體化新格局最直接的操作平臺，它一方面承接城市的輻射和帶動，另一方面向農村和農業進行輻射。作為聯結城鄉的紐帶，煙臺市縣域經濟的作用日益凸現。全國縣域經濟基本競爭力評價到目前為止共進行了11屆，煙臺市最多的年份有5個縣 （市）進入百強縣，最少的年份也有4市 （縣）榜上有名。煙臺百強縣 （市）占山東省百強縣 （市）的比重最高的年份達到23.8%，占將近1/4（見表3）。縣域經濟的強勁發展，加大了城鄉一體化的推進力度。

表2 2001—2011年城鄉居民收入差距情況

表3 煙臺進入全國百強縣 （市）個數及在山東省占比 （%）

4.交通發達，城鄉貫通，為城鄉一體化提供了強勁的紐帶

發達的交通網絡是煙臺市城鄉一體化發展的突出優勢。目前，煙臺市基本形成了水、陸 （公路、鐵路）、空立體互補的交通網絡。以公路為例，全市公路通車里程1.48萬公里，其中高速公路439公里，居山東省地級市第一位。條條國道、省道象一條條血脈把煙臺市城鄉之間、煙臺市與全省乃至全國連接成不可分的經濟肌體。一個發達的公路網就是 “一個高效的物流平臺”。由此，城市對農村的產業結構調整和農民就業等，都有著直接而巨大的拉動作用。

5.資源豐富，產業密集，為城鄉一體化提供了良好的產業支撐

煙臺海洋漁業、地下礦產等資源十分豐富，還是我國北方著名的水果產地。在素有 “金城天府”之稱的招遠市形成了黃金探、采、選、冶、金銀制品加工、礦山機械制造配套成龍的產業鏈條，并打響了“中國金都”的城市品牌。在北方石材進出口基地的萊州市形成了石材層遞加工、多極增值的特色優勢產業，并打響了 “中國石都”的城市品牌。這些特色優勢產業，有力地拉動了縣域經濟發展，帶動了農民就業，提高了農民收入。

6.長期的探索和實踐，為推進城鄉一體化積累了經驗

在城鄉一體化發展方面，煙臺市已進行了成功的探索，積累了一定的經驗。實踐中，已呈現出多元化的城鄉一體化模式。如以政府主導為特征的統籌規劃、整體推進模式，這以蓬萊市為代表；以企業集聚化、產業集群化為特征的經濟聚合拉動模式，這以龍口市為代表；以農業產業化為特征的龍頭帶動、區域合作模式，這以萊陽市為代表；以生態與產業融合為特征的生態產業化、產業生態化帶動模式，這以棲霞市為代表。這些成功經驗為煙臺的城鄉一體化提供了豐富多樣的有效路徑選擇。

（二）煙臺城鄉一體化發展的外在動因

1.重點區域帶動戰略的機遇優勢

目前，煙臺市已進入重點區域帶動的戰略機遇期。在山東省實施的三大戰略中，煙臺具有 “三大戰略”的疊加優勢，集兩個國家級戰略和一個省級戰略于一身。三大戰略的疊加效應將從空間布局、發展思路、資源整合、思維觀念、政策效應等方面展現。三大戰略的推進與實施必將促進煙臺經濟發展方式發生深刻轉變，進而帶動區域經濟協調發展。目前，藍色經濟區、黃河三角洲高效生態經濟區和高端產業聚集區建設在煙臺已初見成效。三大戰略將使煙臺的資源優勢、產業優勢進一步轉化為區域競爭優勢，明顯提升城市競爭力，從而大大增強以城帶鄉的力度，加快城鄉融合步伐，推進煙臺城鄉一體化進入一個新階段。

2.城鎮化進入推動城鄉融合的最佳時期的優勢

國際經驗表明，當城鎮化水平處在50%左右時，是推動城鄉融合的最佳時期。2011年煙臺市城鎮化為56.5%，其城鎮化率遠高于全國和山東省平均水平。所以，無論是戰略取向、政策環境，還是成長趨勢，都說明目前的煙臺市正是城市文明開始向農村滲透和傳播以及改善城鄉關系的最好時期。

3.對外開放優勢

作為全國首批沿海開放城市，對外開放是煙臺最大的優勢和潛力所在。近年來，煙臺投資環境日新月異，產業基礎日漸雄厚，成為外資爭相追逐的 “寶地”。煙臺市按照 “全方位、高質量、高水平”擴大對外開放的原則，突出在3個方面實現新的更大的突破，推動全市農業國際化進程向縱深發展。一是在國際市場開拓方面，在抓好產地農產品專業批發市場建設的同時，在全市實施了 “出口農產品綠卡行動計劃”和 “煙臺蘋果出口行動計劃”，把更多的農產品推向國際市場；二是在農業領域招商引資方面，制定完善鼓勵投資農業的優惠政策，多方吸引民間資本和外資直接投資農業項目；三是在引導企業走出去開發境外農業方面，組織和支持有實力、有優勢的農業龍頭企業率先到國外投資辦廠、開發基地，積極參與國際資源開發，發展境外農業，實行跨國經營。對外開放，使煙臺城鄉一體化增添了強大動力。

4.地緣優勢

煙臺地處膠東半島，毗鄰黃海、渤海，占據山東半島藍色經濟區整體規劃的重要位置，是打造膠東半島高端產業聚集區的骨干城市，處在國家開發黃河三角洲高效生態經濟區的重點區域，是環渤海經濟圈的南翼中心城市。德龍煙鐵路建成后將形成山東北部沿海大通道，煙臺與環渤海區域以及魯北、魯中、魯西地區連接將更加緊密。從東北區域看，煙臺是面向日韓經貿往來的前沿，推進中的渤海海峽跨海通道和中韓鐵路輪渡項目，將進一步確立煙臺作為東北亞投資、貿易和合作的前沿和門戶。由此，煙臺具備了良好的區位優勢、資源稟賦和發展基礎，這為打破城鄉二元結構、縮小城鄉差距、實現城鄉一體化發展提供了有利條件。

煙臺市實現城鄉一體化制約因素

（一）觀念束縛仍然存在

長期以來，我國在城鄉關系上存在著 “重城輕鄉”的觀念傾向，由于傳統思想觀念的慣性，在城鄉關系上還存在著許多片面的認識和看法，城鄉統籌發展仍面臨著觀念障礙：一是“重城輕鄉”、 “重工輕農”觀念不自覺作祟；二是城鄉一體化的自然結果論。城鄉一體化的自然結果論認為城鄉一體化是經濟社會發展到成熟階段的自然結果，沒有正確理解城鄉一體化發展是克服城鄉差距、解決 “三農”問題、促進經濟社會協調發展的重要途徑。一些地方對新形勢下城鎮化進程的規律和特點把握不夠，在就業、社保等方面仍然實行城鄉分治，尚未建立起統籌城鎮化和擴大就業的協調推進機制。打破這種觀念上的障礙，是實現城鄉一體化的思想基礎。

（二）城鄉二元管理體制還未破除

20世紀90年代以前，我國實行的是城鄉分割的經濟社會管理體制。進入新世紀后，雖然政府對傳統的社會經濟管理體制進行不斷的調整，但從根本上看城鄉二元結構還沒有根本突破，城鄉經濟社會的二元管理體制還沒有根本破除，城鄉之間的體制障礙依然嚴重制約著城鄉統籌發展。

（三）理論研究和指導還不夠

當前，城鄉一體化的推進遇到許多實際問題，而這些實際問題的解決又缺乏成熟的理論研究基礎作指導，因而影響城鄉一體化的進程。比如，如何通過農村產權制度改革讓農民獲得財產性收入，農民的宅基地能否流轉、如何流轉，土地綜合整治過程中如何規范和引導遷村并居工作……這些熱點敏感問題直接關系到農民的利益，解決的是否到位又直接關系到社會的穩定。因此，必須高度重視，加強研究，穩步推進，不可操之過急。筆者認為，統籌城鄉發展、建設新農村，應該在建立以工促農、以城帶鄉的長效機制上下更大工夫。

（四）城鎮化相對滯后于工業化

工業化超前、城鎮化滯后是造成

經濟社會結構扭曲的重要因素之一。2011年煙臺城鎮化率雖然達到57.2%，但在山東省排名僅為第6位。 “十一五”以來城鎮化率年均遞增只有0.7個百分點，低于山東省年均0.86個百分點的平均水平。從市區人口看，煙臺市區人口180萬，僅占全市人口比重27.7%；而青島占42%；濟南占53.6%。城鎮化滯后的負面影響體現在：一是在很大程度上抑制了消費需求的釋放與升級，使經濟增長過多的依賴對外貿易；二是城鎮化滯后使得城市的聚集效應難以形成與提升，進而影響服務業發展；三是服務業滯后進而又影響到地方財力。

（五）城市拉動力還不夠強

中心城市是城鄉一體化發展的重要著力點。當今，中心城市正在成為未來區域經濟發展一個重要的、最具活力的經濟增長點和集聚地，其經濟發展態勢對區域經濟的發展具有較強的帶動和輻射作用。中心城市能力和水平的強弱，決定著一個城市的承載力、輻射力和帶動力的大小，甚至決定著城市形象的優劣。從煙臺來看，中心城市綜合實力不強，輻射帶動功能弱。這主要體現在兩個方面。一是中心城市經濟勢力弱。濟南、青島中心城市經濟總量都已占到全市的50%以上，而煙臺市目前只有40%左右。二是資源整合不夠，主導功能不強。前些年，煙臺市通過行政區劃的調整，已形成一個由6區組成的新市區；但6區還沒真正融合起來，城市資源布局較為分散，資源的整合效應還沒有顯現出來。近年來，煙臺市城區融合的速度在加快，但仍未形成足夠的聚集效應，因而煙臺中心城市對全市經濟的拉動力不足。

（六）全面有效的評價體系尚未建立

城鄉一體化是一個動態發展的歷史過程，要科學地分析和反映這一特定發展階段的基本特征及動態變化規律，確定合適的發展戰略，選擇合理的工作重點和政策措施，無疑需要一套科學的指標體系對城鄉一體化進行量化監測。當前，國內還沒有一個系統、完整的城鄉一體化評價體系，這為一個地區準確判斷自己所處的 “歷史方位”，確定發展目標、制訂工作措施增加了難度。據筆者了解，一些地區根據當地實際也制定了城鄉一體化評價體系，但更多的是從研究的角度，沒有進入政府政策操作的層面。煙臺市也不例外，目前還沒有一套成型的評價體系，這不利于對城鄉一體化以及各構成系統的動態演進和各縣市區間的差別進行測度和分析，也不利于城鄉一體化戰略目標、措施的制定與落實。

煙臺市實現城鄉一體化的路徑選擇

（一）增強城鄉一體化的理念支撐

轉變觀念要做到 “四破四立”，即破 “二元結構”思想，立城鄉一體化觀念；破 “城堡經濟”思想，立城鄉市場化觀念；破厚城薄鄉思想，立城鄉協調發展觀念；破行政推動思想，立市場運作觀念。總的工作思路是立足經濟、社會、生態以及城鄉空間發展的整體性，統籌安排城鄉勞動力資源，合理配置城鄉生產要素，調整城鄉產業結構，把城鄉市場資源有機結合起來，建立統一的城鄉社會經濟網絡，做到城鄉互融、協調發展。在實施過程中要堅持4個結合：一是堅持繁榮農村與發展城鎮相結合，二是堅持整體推進與重點突破相結合，三是堅持凝聚內力與借助外力相結合。四是堅持社會效益、經濟效益和環境效益的有機統一。為此，一要在指導方針上真正確立以工促農、以城帶鄉、相互促進、協調發展的全局意識，做到城鄉發展一盤棋。二要在戰略上通過積極調整國民收入的分配格局等手段，在經濟社會總體發展規劃中突出體現農業的基礎地位，在國民收入分配中適度提高財政支持、補貼農業和農村發展的水平與質量。三要在戰術上采取有效措施，加大城鄉統籌力度，采取有效措施推進城鄉一體化建設。四要在輿論宣傳上及時總結推廣先進典型經驗，并加以推廣。

（二）構建城鄉一體化的體制機制

“十二五”時期是推進城鄉一體化的關鍵時期。所以，要在推進土地、戶籍、就業、社會保障等制度改革方面有新舉措，尤其要下決心改革戶籍制度。為此，一是重視建立城鄉一體化工作領導小組及例會制度，定期分析、研究、解決城鄉一體化工作中遇到的困難和問題，形成推進城鄉一體化的工作機制。二是重視提高市域城鄉一體化和縣域城鄉一體化的聯動效應，促進市縣互動，協同實施，整體推進，形成推進城鄉一體化的合力機制。

（三）明確推進城鄉一體化的產業重點

一方面，煙臺已有了相當的經濟與產業基礎，目前面臨的重要任務就是按照城鄉一體化的要求，壯大產業規模、提升產業層次，推動城市產業向農村輻射和延伸。另一方面農村要通過產業化經營，提高農業工業化水平，實現與城市的對接、融合。為此，要按以下原則確定產業支持的重點：

一是有利于發展農業產業化經營的原則。農業產業化是聯結城鄉、推進城鄉一體化的紐帶。因此，縣域應與農業產業化發展緊密結合起來，這是以城帶鄉的關鍵環節，也是縣域工業發展的優勢所在。作為地方政府，首要的是轉變觀念，積極為龍頭企業的發展創造條件，并對符合條件的龍頭企業，在財政、信貸及其它政策方面予以重點扶持。

二是有利于增加農民就業的原則。一方面，目前農村還有大量勞動力需要轉移，另一方面，我國正處于城鎮化加速發展的階段，城鎮化進程的加快，又會催生大量失地農民。因此，產業的選擇應重點考慮對農村勞動力的吸納能力。

三是有利于可持續發展的原則。目前，要努力避免和杜絕城市污染產業向農村轉移。現在污染由城市向農村蔓延的趨勢比較明顯。所以，重點支持的產業一定要符合科學發展觀的要求。目前要以發展循環農業為抓手，構建城鄉一體化的環保支撐。煙臺是一個農業大市，為此應在如下幾方面作出表率：一要積極推進以沼氣為主的農村新能源工程；二要大力實施農作物秸稈綜合利用工程；三要突出抓好 “白色污染”治理試點工程；四是要著力推進無公害農產品基地建設工程，大力推進無公害農產品基地建設。

（四）加大縣級城市建設力度

以縣城為依托，培育一批區域性骨干城市，這對加快推進煙臺城鄉一體化而言十分迫切。縣域經濟承上啟下，縣域城鎮尤其是縣城在整個城鎮體系中具有上接大城市下連小城鎮及廣大農村的區位優勢，因此，培育縣城，推進其盡快發展成為中等城市，強化其載體功能，這對于加快煙臺城鄉一體化進程具有重要的現實意義。

（五）加強對重要問題的研究和評價體系建設

在重要問題研究方面，煙臺市委、市政府可以設置一些城市一體化方面的重大課題，充分發揮和利用高校、黨校及相關部門的力量，加強研究攻關，努力增強政策措施的有效性和可操作性。在評價體系方面，建議組織有關部門及專家進行研究論證，借鑒國內外研究成果，結合煙臺實際，建立科學、全面、有效的城鄉一體化評價體系。