部門的執法權限如何界定

■文/赫成剛 李貽才

《中國質量技術監督》2011年第11期刊載了《消毒餐具企業使用問題產品如何查處》一文。對涉嫌違法生產的塑料包裝膜進行餐具集中消毒的行為如何進行處理，給出了四種不同的意見。歸納起來，主要涉及質監與其他行政執法部門行政執法的職能管轄分工。在機構改革之際，結合本文的分析，澄清部門之間執法職能劃分的規則，厘定部門職能管轄界限，對于合理界定質監部門的執法權限，將有重大的理論和現實意義。

質監法律體系主要是以《計量法》、《標準化法》和《產品質量法》為基石搭建起來的(后又以《食品安全法》、《認證認可條例》、《特種設備安全監察條例》等法律、行政法規予以豐富)。然而，在確立執法主體時，三部法律無不采用了開放而非閉合的方式：一是《計量法》、《標準化法》和《產品質量法》的相關規定，幾乎所有的行政處罰權限，質監部門與工商部門均可并行適用。二是為了便于和其他相關部門行政處罰權的銜接，都無一例外地規定主管部門處罰優先的原則。最為典型的是《產品質量法》第七十條第二項“法律、行政法規對行使行政處罰權的機關另有規定的，依照有關法律、行政法規的規定執行”的表述。由于部門立法的繁多，往往造成質監部門在行政執法中稍不注意，就會觸雷。如何對質監與其他部門之間的執法權限進行界定，應把握五個原則：

一是針對法律賦予質監部門的行政執法權限有權“另有規定的”，僅限于法律、行政法規這種類型的法律規范，其他類型的諸如地方法規、行政規章和地方規章等法律規范都無權另行規定。

二是在質監法律、行政法規中對某相關行為沒有設定違法規范而相關部門的行政規章設定違法規范的，雖然其法律效力的位階較低，但出于避免交叉執法和越權執法之嫌，應由其他部門行使行政執法權，質監部門不宜再行介入，除非在其他部門的行政規章以后制定的法律、行政法規將行政執法權調整到質監部門。具體到本文，由于對餐具消毒這一服務業領域，2009年的《食品安全法》并將其未納入調整范圍，同時該法對涉及食品安全各部門的執法權限采取封閉式的授權方式，即不允許以擴展主義援引其他法律、行政法規對涉嫌食品安全的違法行為進行處罰。而2004年衛生部制定的《消毒管理辦法》是一部行政規章，旨在加強對醫療衛生機構、消毒服務機構以及從事消毒產品生產、經營活動的監管，無疑餐具消毒活動屬于該《辦法》的調整之列。同時從其對消毒服務機構違法行為只設定罰款的表述看，是完全依照《行政處罰法》對行政規章設定行政處罰權限做出的。也就是說對消毒服務機構違法行為的處罰，衛生行政部門缺乏上位法的支撐，是以新的違法行為種類予以界定的。

三是尊重“三定”方案所界定的各自職能。各單位、各部門的“三定”方案，一直被行政界譽為行政小憲法。由于對2001年國家質檢總局和國家工商總局兩局“三定”方案理解的不同，對于質監系統能否在流通領域對產品質量違法行為進行處罰反應不一。在兩部門職能調整的隨后兩三年里，以質監部門在流通領域無執法權的行政訴訟案件大量涌現。雖然各地、各部門依照行政效率原則紛紛認可了質監部門在流通領域的打假執法，但直到最高人民法院作出不再受理以原告僅以無執法權限為由對質監部門提起行政訴訟的處罰案件的規定后，上述訴熱現象才逐日消失。但也從一個側面折射出“三定”方案對一個單位甚至一個部門執法權限的影響。新一輪的行政部門的改革即將開始，不得不引起注意。

四是遵循特別法優于一般法。由于《產品質量法》對產品描述為“經過加工、制作，用于銷售的產品”，從邏輯上來講是屬概念，以此為基礎的《產品質量法》就是產品質量管理的基本法。而以產品這一屬概念包含下的種概念的質量管理為立法對象的法律、行政法規則成為特別法。如果特別法明確規定其執法主體為質監部門的，例如，對于生產大型設備、機動運輸工具而未標注產品材料的成分的，《清潔生產促進法》明確由質監部門給予處罰的，質監部門擁有執法權。相反，明確授予其他部門的，質監部門則沒有處罰權。如果僅表述為由“有關部門”或“相關部門”依照權限進行處罰等含混表述的，質監部門也可以照特別法處罰。

五是充分尊重技術規范的支撐。依照技術規范對產品質量進行執法是質監部門的特色。而技術規范對調整對象的界定往往成為該對象是否屬于《產品質量法》的調整范圍進而確定質監部門有無執法權的分水嶺。以工業氧冒充醫用氧這一典型的以假充真的違法行為為例，全國各地的質監和工商部門多次予以查處，但以兩部門沒有執法主體資格的行政訴訟也不斷涌現。原因在于依照《中華人民共和國藥典》這一技術規范規定，醫用氧有相關的國家藥品標準，應當依照藥品管理。各地法院由于把握不宜，對案件的判決結果也不盡一致。為此，最高法院在征得全國人大法工委意見后于2003年9月最明確答復上述違法行為由藥品監督管理部門依照《藥品管理法》的規定予以處罰后才告一段落。

當然，上述五個原則是從不同側面對質監部門行政執法權限如何界定提出的要求，在執法實踐中尚需綜合考量。縱觀本案，四種觀點歸納起來，第一、二種觀點強調的是塑料薄膜屬不屬于發證產品。第三、四種觀點爭執的是質監部門對此案有無管轄權。《行政許可法》的立法本意之一就是嚴格控制實施許可的種類。既然不與食品直接接觸的塑料制品暫未納入生產許可目錄，因此就不宜做擴大理解。不能因“有些地方的質監局已經對在經營性活動中使用無生產許可證塑料包裝膜的行為進行了行政處罰，并沒有引起行政復議和行政訴訟”就放縱越權執法之嫌。鑒于部門的執法權限如何界定的上述論述，第四種觀點較為可取。