探析社會檢驗機構違法行為的查處

■文/孔春紅

隨著市場經濟的發展，政企分開，政事分開，政府和產業部門檢驗機構的壟斷化逐漸被打破，特別是入世后檢驗市場的開放，檢驗機構的社會化和市場化成為檢驗領域發展的方向。社會檢驗機構一樣可以接受政府需要的檢驗，可以從事法規性的檢驗。政府對社會檢驗機構的管理集中在資質審定、公正性檢查以及對違規檢驗機構的制裁上。

未取得資質認定證書或者超出資質認定審批范圍向社會提供公證數據的違法行為

社會檢驗機構只要存在向社會提供公證數據的行為，就必須獲得省級以上質監部門頒發的資質認定（本文特指計量認證，下文同）證書。早在1985年國家頒布的《計量法》第二十二條即已規定：“為社會提供公證數據的產品質量檢驗機構，必須經省級以上人民政府計量行政部門對其計量檢定、測試的能力并可靠性考核合格”，并在《計量法實施細則》第三十二條進一步明確了：“為社會提供公證數據的產品質量檢驗機構，必須經省級以上人民政府計量行政部門計量認證”，將“計量認證”作為監管我國產品質量檢驗機構的手段，賦予質監部門依法實施監管的職能。2003年國務院頒布的《認證認可條例》第十六條規定：“向社會出具具有證明作用的數據和結果的檢查機構、實驗室，應當具備有關法律、行政法規規定的基本條件和能力，并依法經認定后，方可從事相應活動”。

2006年國家質檢總局第86號局長令頒布了《實驗室和檢查機構資質認定管理辦法》，明確將“計量認證”納入實驗室和檢查機構資質認定的范疇，并對資質認定的程序、實驗室和檢查機構行為規范、監督檢查等作出了明確規定，進一步明確了檢測機構的市場準入條件。辦法界定了6種應當通過資質認定的機構，其中就包括了社會檢驗機構。實驗室和檢查機構的資質認定成為國務院授權質檢部門開展的一項重要行政許可工作。特別是自2005年開始，國家對從中央到地方各級行政主管部門的行政許可項目進行了多次的清理，計量認證作為質監部門的行政許可項目一直保留。

《實驗室和檢查機構資質認定管理辦法》將計量認證的范圍以規章的形式擴大到所有向社會出具具有證明作用的數據和結果的實驗室和檢查機構，為進一步規范我國的合格評定活動，協調各類經濟法中規定的各種性質的實驗室和檢查機構的資質認定、資格確定和指定與使用實驗室等工作提供了依據。特別是計量認證的內涵有了變化，原來強調的是一種技術評價，包括對檢測環境、設施和檢測人員的符合性評價，現在是在符合性評價基礎上的行政審批，是一種資質許可。計量認證已成為對我國檢驗機構進行管理的基本手段，在《農產品質量安全法》和《道路交通安全法》等法律中也把計量認證作為實驗室承擔檢驗任務的基本條件。

對社會檢驗機構未取得資質認定證書或者超出資質認定審批范圍向社會提供公證數據的違法行為，事實認定比較簡單，調查取證只要獲得其向社會出具的檢驗報告或者檢驗結果證明材料，核實其產品和項目是否取得資質認定證書或者在資質認定審批的范圍內（對證書超出有效期限而存在向社會提供公證數據行為的，應當視為無證查處）。對此類違法行為實施行政處罰的依據是《計量法實施細則》第五十五條“責令其停止檢驗，可并處一千元以下的罰款”，顯然處罰力度已經嚴重滯后，這也暴露出法律缺位的問題。

盡管2003年頒布的《認證認可條例》第十六條對實驗室未經指定或者超出指定的業務范圍擅自從事檢測活動的違法行為，設立了“責令改正，處10萬元以上50萬元以下的罰款，有違法所得的，沒收違法所得”的行政處罰，但違法主體僅限于與認證有關的實驗室。而《實驗室和檢查機構資質認定管理辦法》只是個部門規章，法律層級太低，未能設立相應的罰則，顯然與其調整的對象不對稱，執法范圍不明，執法手段不足。為了滿足社會公證檢驗市場發展的需要，切實規范社會檢驗機構的行為準則，對社會檢驗機構監管工作必須進行行政立法或者人大立法。從這點來看，修改《計量法》已是當務之急。

偽造檢驗結果或者出具虛假證明的違法行為

社會檢驗機構是為社會公益活動及經濟貿易活動提供具有證明作用的數據和結果的重要主體，向社會出具公正、準確、有效的數據及結果，是其基本執業規則。其檢驗活動必須做到客觀、公正，不能有任何主觀隨意性，更不能弄虛作假、出具不實的檢驗結果，甚至未經檢驗或者未按規定程序進行檢驗即出具檢驗結果。嚴格地講，偽造檢驗結果或者出具虛假證明比未取得資質認定的違法性質嚴重得多，不僅違背了社會公證檢驗“公正、科學、權威”的宗旨，同時也擾亂了正常的質量檢驗工作，給國家和人民生命財產帶來了不安全隱患，這類違法行為必須嚴厲打擊。

實踐中對偽造檢驗結果或者出具虛假證明行為的調查取證，可以采取這樣的方式：首先，依據檢驗機構出具的檢驗報告，核實其是否配備了相關檢測項目的檢測設備；其次，通過查閱人員管理檔案，查實其是否配備了相關專業檢驗人員；第三，經資料審查后，如果其檢驗設備配備符合標準，檢驗人員已經到崗，重點核查其檢驗人員是否按照檢驗要求操作相關檢測設備，確實完成了檢驗過程。可從檢驗報告核查與原始記錄的一致性、完整性，再追溯到檢測設備的使用記錄或管理狀況（如報告時間內是否存在設備停用、送檢或維修等情況），通過核實設備的使用狀況予以認定；第四，也是最為關鍵的，重點核實其出具的檢驗結果是否真實，可以抽取多份同種產品的檢驗報告或原始記錄，核實不同報告是否存在數據或檢測設備打印圖表、數據部分或完全一致的問題，以證實報告的真實性。通過以上核查，如果檢驗機構出現不具備某檢驗項目所要求的檢測設備、未配備相關專業檢驗人員、配備的檢驗人員不能夠正常操作檢測設備或者具備檢驗能力但未對檢驗項目進行檢驗而出具檢驗報告或書面證明材料等情形的，可認定其涉嫌存在偽造檢驗結果或者出具虛假證明的違法行為。

在查處此類違法行為的案件時，發現了多種不同表現形式的違法事實。例如，某工程質量檢測公司不具備建筑外窗保溫性能檢測設備，出具了節能型塑料窗的檢驗報告；某車輛檢測公司在發動機性能檢測儀停用期間，出具了發動機性能檢測結果；某機動車安全檢驗站檢測報告數據與測功機上對應曲線圖不一致；某環境檢測公司應客戶要求篡改檢測報告上的檢測日期；更有某檢測機構在檢測不合格時，因關系人說情而修改原始記錄，出具合格報告的嚴重違法行為。

對偽造檢驗結果或者出具虛假證明的違法行為，實施行政處罰的依據是《產品質量法》第五十七條規定：“責令改正，對單位處五萬元以上十萬元以下的罰款，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員處一萬元以上五萬元以下的罰款；有違法所得的，并處沒收違法所得；情節嚴重的，取消其檢驗資格、認證資格；構成犯罪的，依法追究刑事責任。”這里需要特別強調的是，辦理此類案件時應當注重對直接負責的主管人員和其他直接責任人員法律責任的追究。按照計量認證評審體系的要求，檢驗機構應當有質量負責人負責檢測質量監督、檢測是否規范與管理評審，技術負責人負責對檢測技術規范、標準和裝備的把關，授權簽字人對其簽字領域負法律責任、對簽發的報告負相應法律責任。辦案過程中，執法人員應當根據檢驗報告上數據存在的問題，對檢驗機構擁有這些身份的負責人作相應的調查，形成證據鏈，從而取得檢驗機構及相應責任人違反法律責任的證據。

以欺騙、賄賂等不正當手段取得批準決定的違法行為

資質認定是質監部門根據檢驗機構的申請，并對其申請進行審查，準予其從事特定檢測活動的行政許可行為。這個行為的基本要求就是行政機關必須嚴格以法定的條件和標準為依據，對申請人的許可申請進行審查，符合條件的即依法準予許可，不符合條件的即依法不予許可；同時，申請人也必須向行政機關如實提供自己的情況，相信行政機關會公正、公平地對自己實施行政許可。而明知自己不符合行政許可所要求的特定條件、隱瞞情況的行為，就會導致行政機關作出錯誤的行政許可決定，進而會造成危害社會利益和公共利益的后果。

實踐中，社會檢驗機構對于不符合條件的資質認定申請，最常用的不正當手段就是欺騙和賄賂。欺騙的手段，一種是隱瞞情況。比如，申請資質認定的行政許可，從事社會公證檢驗活動，有一個基本的要求是檢驗機構應當具有與其從事檢測活動相適應的專業技術人員和管理人員，而申請人并不具備相應資質的檢驗人員，卻向行政機關隱瞞這一情況，在獲取許可后從事檢測活動，就會給檢測產品的質量安全帶來威脅。欺騙的手段，還有一種就是故意提供虛假材料。行政機關對行政許可申請的審查，通常都是依據申請人提供的各類證明材料實行書面審查，所以一旦申請人提供虛假材料，就可能擾亂行政機關正常的審查活動，甚至會導致行政機關作出錯誤的許可決定，并進而危害社會利益和公共利益。比如，某工程質量檢測公司并不具備某種建筑材料檢測的條件，卻故意提供虛假材料，借用其他單位的相關資質，騙取相應的資質許可決定，然后從事該建筑材料的質量檢測，最后導致建筑工程質量存在安全隱患，甚至造成公共財產的重大損失。所以，申請人對于申請許可時隱瞞情況或者故意提供虛假材料的行為應當承擔法律責任。

對于以欺騙、賄賂等不正當手段取得批準決定的違法行為的調查取證，可以根據申請材料與實驗室的實際狀況進行核對，采取對檢驗機構突訪、現場評審確認或根據有關舉報現場調查的方式進行。對此類違法行為處理的依據是《資質認定管理辦法》第四十三條規定：“實驗室和檢查機構以欺騙、賄賂等不正當手段取得批準決定的，國家認監委和地方質檢部門應當撤銷其所取得的資質認定決定，并予以公布。實驗室和檢查機構自被撤銷資質認定之日起3年內，不得再次申請資質認定。”

被許可人以欺騙、賄賂等不正當手段取得的行政許可，屬于無效行政許可，不受法律保護，而且被許可人對于自己的違法行為需要承擔相應的法律責任。《行政許可法》第七十九條規定：“被許可人以欺騙、賄賂等不正當手段取得行政許可的，行政機關應當依法給予行政處罰。”在2005年頒布的《工業產品生產許可證管理條例》中即有規定：“企業用欺騙、賄賂等不正當手段取得生產許可證的，由工業產品生產許可證主管部門處20萬元以下的罰款”。同樣地，由于《實驗室和檢查機構資質認定管理辦法》法律層級的限制，未能設立對社會檢驗機構以欺騙、賄賂等不正當手段取得批準決定的違法行為相應的罰則，相信會在將來的立法中予以確定。

隨著當今世界市場化、信息化、產業化的不斷發展，政府檢驗機構市場化是必然趨勢，企業檢驗機構也會適應產業鏈分工的趨勢，走上對市場開展檢驗業務的社會化發展之路。因此，社會中介的檢驗機構是未來檢驗機構的發展方向。與社會檢驗機構的飛速發展共生的重要課題就是如何規范其發展，使其更好地服務于行政監管和經濟發展。質監部門切實履行監管職責，強化證后監督管理，進一步增強檢驗機構的法制意識、規范檢驗行為、確保檢驗工作的有效性和公正性，顯得尤為重要。一方面要加強對社會檢驗機構的全過程監管，著力優化監管流程，創新監管模式，推進檢驗機構規范管理；另一方面更要全面提升監管能力，認真學習資質認定所遵守的規則、標準以及復雜的技術性技能，達到法律適用和技術取證相銜接，從而有效打擊違法行為。當然，在嚴格監管的同時，更要強化服務意識，加強法律法規宣傳，切實幫助檢驗機構規范運行，促進社會檢驗機構健康有序發展。