征地補償中的幾個理論問題

鄭振源

（國土資源部，中國老科協國土資源分會，北京100812）

1 現行征地制度最大的弊端是土地補償標準過低

現行征地制度的最大弊端是土地補償標準過低。所有強征強拆致命案件都是因為征地補償費談不攏所致，這是征地制度改革中的關鍵。改革開放以來，政府幾次提高征地補償費。1982年修改《國家建設征用土地辦法》，提高土地補償費為前三年耕地平均年產值的3—6倍，安置補助費為每人平均占有耕地前三年耕地平均年產值的2—3倍，最高不超過10倍。1998年《土地管理法》將土地補償費提高為耕地年產值的6—10倍，安置補助費提高為耕地年產值的4—6倍，最高不超過15倍。2004年國務院28號文以“農民原有生活水平不降低，長遠生計有保障”作為征地補償標準，但是做到這兩點要多少錢，不好計算，在實際執行中各地仍按征地區片價（將一個縣市劃為3—5個區片，每個區片按統一農業年產值的30倍制定征地補償標準）進行征地，只是在城郊少數按區片價實在征不下來地的地方增加了一點土地補償費。2010年國土資源部《關于進一步做好征地管理工作的通知》：“每2—3年對征地補償標準進行調整，逐步提高征地補償水平。”但提高多少，還是沒有說。因之，如何合理確定土地補償標準仍是一個有待解決的問題。

解決這個問題本來很簡單。在市場經濟條件下，土地是其所有權人、使用權人的財產，這些財產的價值是有價格可以計算的。征收其財產而又不要求被征收者為公共利益作出特別犧牲、減少其財產性收入，保證原有生活水平不降低，則就須遵循市場經濟等價交換原則，對被征土地按其正常的市場價格（不是因壟斷或投機形成的價格）進行補償。要說公平，這就是公平補償。這樣就能彌合征與被征雙方對征地補償的意見分歧，取得合意，避免強征強拆。所以，只需明確規定一條：“征收土地及地上附著物按當時當地市場價格進行補償”即可。美國征地的公平補償就是這個意思，日本也是這樣做的。北京市也這樣做了，2004年《北京市建設征地補償安置辦法》規定：政府只規定“征地補償最低保護標準”，具體的補償方式、補償標準都由征地單位與被征地集體經濟組織或村委會協商決定，并創造了“大望京模式”。大望京村的協議補償價實際上就是雙方合意的市場價。由于實行了征地按協議價補償，就沒有發生強征強拆事件。

然而，這么一個簡單明確的土地補償標準，在2004年以來歷次征地制度改革中，一直不愿明確規定，仍停留在“保證被征地農民生活水平不降低、長遠生計有保障”、“足額補償”、“同地同權同價”等原則話上。原因是在土地的市場價格中包含著“自然增值”，許多學者和政府官員有一些理論認為：這部分增值不應歸原土地所有人、使用人享有，所以，以市場價作為征地補償標準就一直定不下來。因此需要對確定征地補償標準的種種理論進行一番討論，去偽存真，以期得到一個正確的結論。

2 對幾種土地補償理論的討論

2.1 土地增值是用途轉換形成的差價

一種理論說：現行的土地補償標準是農用地的價格，國有建設用地出讓價是建設用地的價格。“農用地由于收益低，因此價格低；建設用地由于收益高，因此地價也高。這種土地的升值，是由于政府代表社會的投入所致。有的地塊，眼前政府雖未投入，但由于被代表公眾利益的規劃確定為建設用地，具有了升值機會。這種農用地轉為建設用地的增值歸于國家，用于社會，是世界各國普遍采取的原則。”[1]

然而，馬克思說：地價是地租的資本化；是地租決定地價，而不是土地用途的收益大小決定地價。除開因利息率下降或土地資本的利息增加而使地租不增加地價也能上升的情況外，不論土地產品價格上升、不變或下降，地租都能增加。在土地上投入固定資本搞建設，會因“固定資本合并在土地中，或者扎根在土地中，建立在土地上，……都必然會提高建筑地段的地租”，但是“不可能把投在房屋上的資本的利息和折舊的房租同單純土地的地租混為一談。”[2]

按馬克思的地租理論，地租包括絕對地租、級差地租Ⅰ和級差地租Ⅱ，級差地租Ⅰ中又包括因土地肥力和位置差異而形成的肥力地租和區位地租。土地作農業利用看重的是肥力地租，而作建設利用看重的是區位地租。

按杜能—阿朗索的區位理論：在一個單中心的城市、肥力勻質的土地上，因交流、運輸成本離城市（市場）中心越遠而越高，區位地租離城市（市場）中心越遠而越低，圖1用一條下凹的曲線（亦稱競租曲線）CB表示區位地租；假設肥力勻質，以一條水平線AB表示以肥力地租為核心的農地地租。在土地利用的競爭中，付租能力高的土地用途競得區位地租高的地段，于是形成同心圓式土地利用格局：市中心的地段區位地租最高，用于收益率、付租能力最高的金融商業用地，向外（向右）依次為辦公—住宅—工業用地—都市型可集約農業—大田作物、飼養業—放牧業、林業。在區位地租與農地地租相等的BU線左邊是區位適宜、土地用作建設開發的市地（城市建設用地）；右邊則是區位不宜于建設開發而宜于農業開發的農地；中間的分界線BU可視為城市建設邊界（圖1）。

隨著城市人口增加、二三產業發展，城市建設用地需求增加，又因基礎設施建設改善、交通成本下降，區位條件改善，區位地租就上漲，區位地租曲線（競租曲線）從R1上升至R2（圖2），比農業用途付租能力強的城市建設用地便要擴展，使城市建設邊界從U1右移至U2。區位地租從而地價上漲，原來的城市用地便要再開發：金融商業用地、辦公、住宅、工業用地擴大并依序向外擴展；在新、舊兩條城市建設邊界U1、U2之間的農地便會逐漸開發為城市建設用地，即發生城市的郊區化。U1、U2新舊兩條城市建設邊界之間原來農地的價格便提高到CD一線，這時U1、U2區間的地價就不再是農地的價格，而是該區位“最高最佳”用途的價格。在R1、R2兩條區位地租曲線之間（圖2中C1C2DB的區域）區位地租的增值，有些學者稱之為土地的“自然增值”，便是土地的開發收益，亦即土地開發權的租金或價格。

圖1 區位地租曲線Fig.1 Location rent curves

圖2 擴張的區位地租曲線Fig.2 Extended location rent curve

由此可見，是地租/地價的增值引起土地用途的轉換，而不是土地用途轉換造成土地增值。區位地租/地價受城市擴展、基礎設施改善的影響，在農地轉為非農建設用地之前，甚至在某個城市基礎設施項目計劃一旦確定、區位地租/地價有增值的預期時，就上漲了。我們經?？吹揭粋€城鐵項目計劃確定，城鐵沿線的地價立馬上漲，無待于是否進行了開發建設。一次征地和土地用途轉用，不過使土地的增值得以變現罷了，并不是土地增值的原因。應當承認那些學者和政府官員倒果為因，以土地用途轉變造成土地增值為借口，拿走了集體農民的土地增值（即土地開發收益）。

2.2 土地（自然）增值是土地所有人不勞而獲的收入，應歸社會所享

有一種理論承認土地漲價是地租的增值，但認為這部分增值是因人口增加、經濟發展、技術進步，或是因社會投資的基礎設施建設的輻射作用而形成的，是土地所有者不勞而獲的收入，不應歸之于土地所有者，應歸之于社會，并說這是“最基本的經濟學基礎理論”[3]。

然而，這并非經濟學基礎理論，而是19世紀英國經濟學家約翰·穆勒的理論。他在《政治經濟學原理及其在社會哲學上的若干應用》（1848年）一書中寫道：“社會的進步和財富的增加，使地主的收入無時無刻不在增長；……他們不干活兒，不冒風險，不節省，就是睡大覺，也可以變得愈來愈富。依據社會正義的一般原則，他們究竟有什么權力獲得這種自然增加的財富？如果國家從一開始就保留有權利，可以根據財政上的需要對地租的自然增長額課稅，又有什么對不起地主的呢？”于是，設計了一套制度：在“確保地主得到其土地的現時市場價格”后，對土地因社會進步的“自然原因”而“增加的地租課以特別稅”收歸國家。他這理論后來為法國普魯東、中國孫中山等接受，孫中山由此制定了“自報地價，照價征稅，照價收買，漲價歸公”的政策[4]。有的專家說：“‘漲價歸公’曾經是我國農地征收補償中實際上遵循的不成文的政策原則?！盵5]以此說明農地按原用途農業產值計算土地補償費是合理的。

然而，馬克思說，在生產領域里，分配（指初次分配）不能由“公平”這個法的概念來調節，而是決定于參與生產的方式。在商品經濟生產方式下，土地在生產上作為生產要素出現，作為分配形式就是地租，其交換形式就是等價交換①見馬克思.政治經濟學導言，哥達綱領批判［C］.馬克思恩格斯選集（第二卷、第三卷）［M］.北京：人民出版社，1995.。馬克思還說，地租的來源是剩余價值，但剩余價值的一部分之所以轉化為地租并不是由于土地所有人投入了勞動，而是由于土地所有權和經營權的壟斷。地租是土地所有權、使用權在經濟上的實現。恩格斯還直截了當地批評主張“這種（地租的）增值是未經土地所有者干預而形成的，所以不應歸他所有，而應該歸社會所有”的蒲魯東主義者說，“他沒有察覺到，他這樣說實際上就是要求廢除地產”[6]。

在土地上增加資本投入，無論這資本是土地所有人或使用人所投，還是外人所投，都能提高土地生產率，或者因附近土地投資的影響，改善了區位條件，獲得外部經濟效益，而使土地增加剩余價值的產出，但隨著剩余價值的發展，“土地所有權依靠它對土地的壟斷權，也相應地愈來愈能攫取這個剩余價值中一個不斷增大的部分，從而提高自己地租的價值和土地本身的價格”[7]，所以，有些學者把土地增值分為自力增值和外力增值，將剩余價值的增值與地租的增值混為一談，并說土地的外力增值不應歸土地所有人享有，應歸之于社會[8-9]。這種觀點不符合馬克思的地租理論。

按馬克思的經濟理論，在商品經濟生產方式下，地租（包括區位地租的增值）就是歸土地所有者（部分歸土地使用者）所得，不能以“不勞而獲”、“不合社會正義”或“片面”、“極端”為由而予以剝奪，否則，就是要求消滅地產。

2.3 開發權是國家的或全民的，開發收益應歸國家所得

還有一種理論：承認區位地租的增值是開發權的收益，但認為土地開發權是國家的，是國家規劃出來的，所以開發收益應當歸國家所得。言下之意，征地補償按原用途農業產值計算，把開發收益收歸國家，由國家分配使用是正當的。

“開發權”（development rights，或誤譯為發展權）是英美法系一種用益物權的名稱，是指在他人土地上下建造建筑物或構筑物而使用土地并取得收益的權利。在大陸法系和1930年《中華民國土地法》中稱之為“地上權”，瑞士法則直截了當地稱為“建筑權”。中國2007年《物權法》因它是從公有土地所有權中衍生的，有別于在私有土地上設立的地上權，特稱之為“建設用地使用權”[10]。

將土地用于耕種或用于建設本是土地所有人的權利，是其使用、收益、處分權能的體現。在經濟發展過程中，有人擁有土地，但沒有力量搞建筑；有人有能力建筑，但沒有力量或不能取得土地。為解決這個所有與利用的矛盾，一個便捷的辦法就是將所有權中部分占有、使用、收益和處分的權能分離出來，設定為用益物權，供他人使用，于是開發權便應運而生。所以，開發權（建設用地使用權亦然）是在土地所有權基礎上派生出來的一種用益物權（他物權）；它以所有權的存在為基礎，沒有所有權也就沒有開發權；它是行使土地所有權的一種方式，設定了開發權（或地上權、建設用地使用權），土地所有權并不因此消滅。因之，國有土地的開發權（建設用地使用權）屬于國家，集體土地的開發權（建設用地使用權）屬于農民集體，并非所有建設用地使用權都屬于國家。

英國為實行1947年《城鄉規劃法》，花3億英鎊收購了7—10年內可能進行建設開發的土地的開發權，才宣布開發權國有化[11]。美國實行可轉讓開發權制度，接受區的土地所有人為取得分區制規定的開發強度之外的開發強度，須向轉讓區土地所有人購買開發權。中國民國時期的《土地法》規定：要取得私有土地的地上權，須向土地所有人支付租金。這都證明土地開發權衍生于土地所有權，在所有權基礎上設定，供他人使用，并非都屬于國家。

有的學者說：土地所有權是雙重所有權，有兩個所有權主體，一個國家權利主體、一個民事權利主體，同時并存于同一土地上；農地發展權是屬于國家的一項新的、獨立的財產權，它的權源是國家主權；為保護耕地、防止單位或個人任意變更農地為非農建設用地，國家直接行使主權性財產權，按照計劃和規劃確定土地使用性質[12]。這個理論是錯誤的，早已有人批駁過[13]。土地的雙重所有權是封建時代所有權的特征，在資本主義社會關系下，早已擺脫夾雜其中的人身統治權和其他政治權力，成為純粹經濟形式的土地所有權，不再有雙重所有權。開發權（建設用地使用權同樣）是以所有權為基礎，從所有權的權能中分離出來的他物權，其所有權并未改變，仍是屬于土地所有人的財產權。

新中國建立國家所有和農民集體所有兩種土地公有制之后，土地公有公用，禁止買賣出租，自無設立用益物權的必要和可能。改革開放以后進行土地使用制度改革，在國有土地上設定建設用地使用權，批租、出租給單位、企業、甚至外資企業；在集體土地上推行家庭承包制，設定（農地）承包經營權，供農戶使用，都大大提高了土地利用效率。在推行家庭承包制的同時，農民也獲得擇業的自由（自身勞動力的支配權），使鄉鎮企業異軍突起。鄉鎮企業開始是集體企業使用自己的集體土地，但因企業產權模糊，經營發生困難，1988—2000年大部分鄉鎮集體企業改制為個體和私營企業、股份（合作）制、公司制、甚至“三資”企業，他們與集體經濟組織的土地關系隨即變為土地使用權出讓或租賃的關系，亦即自發地設定了意定的（依當事人雙方的意思而發生的）建設用地使用權，并興起集體土地建設用地市場，使鄉鎮企業重煥生機。但這種意定的集體建設用地使用權和土地市場，被政府出于保護耕地、壟斷建設用地供給的意愿，運用國家的統治權、立法權，在《土地管理法》中取締了①1998年《中華人民共和國土地管理法》第63條，“農民集體所有的土地不得出讓、轉讓或者出租用于非農建設”。。在《物權法》中也把建設用地使用權的客體僅規定為國有土地②2007年《中華人民共和國物權法》第135條，“建設用地使用權人依法對國家所有的土地享有占有、使用和收益的權利，……”。，所以只剩下國有土地可以出讓、出租其建設用地使用權（即開發權），集體土地則不可。然而，在大規模的工業化、城市化發展過程中，這種在集體土地上設定并讓渡建設用地使用權的要求并未泯滅，在1995年開始的蘇州、蕪湖、順德、南京、大連等地集體建設用地使用權流轉試點和2005年頒布實施的《廣東省集體建設用地使用權流轉管理辦法》中都有設定集體土地建設用地使用權的要求和規定。

由此可見，開發權（建設用地使用權）并不都是國家的，只能說國有土地的開發權（建設用地使用權）是國家設定，并按照規劃讓渡給建設用地使用權人，而不能說集體土地的開發權也是國家的，并以此為由剝奪集體土地的開發收益。

3 結論

綜上所說，按馬克思主義的經濟理論，在市場經濟體制下，土地的財產價值即其地租，表現為土地的市場價格；按平等保護物權的原則，征收集體土地就應當遵循市場經濟通行的等價交換原則，按征地時正常的土地市場價格給予補償。要說公平，按市場價格等價交換便是初次分配的公平；要說足額，這才是足額。在確定征地補償標準上，一切非馬克思主義的理論和法理均應予否定。

（References）:

［1］ 李元.中國城市化進程中的征地制度改革［J］.中國土地，2005，（12）：5.

［2］ 馬克思.資本論（第三卷）［M］.北京：人民出版社，1978：872，875.

［3］ 周誠.為節約用地、合理管地獻策［N］.中國經濟時報，2011-09-06.

［4］ 朱章寶.土地法理論與詮解［M］.上海：商務印書館，1936：32-34.

［5］ 周誠.農地征收宜秉持“全面開發權”論［N］.中國經濟時報，2006-02-13.

［6］ 恩格斯.馬克思恩格斯選集（第三卷）［M］.北京：人民出版社，1995：146.

［7］ 馬克思.資本論（第三卷）［M］.北京：人民出版社，1975：719.

［8］ 周誠.農地征用中的公正補償［N］.中國經濟時報，2003-09-02.

［9］ 周誠.再論我國農地征收的合理補償［N］.中國經濟時報，2005-10-17.

［10］孫憲忠.中國物權法：原理釋義和立法解讀［M］.北京：經濟管理出版社，2008：356.

［11］N.Lichfield.H.Darin-Drabkin.Land Policy in Planning［M］.London:George Allen&Unwin LTD,1980：139.

［12］沈守愚.論設立農地發展權的理論基礎和重要意義［J］.中國土地科學，1998，（1）：17.

［13］齊江.關于土地雙重所有權理論的歷史淵源［J］.中國土地科學，1998，（3）：18.