土地整治重大工程項目建設監測管理系統的設計與實現

胡 靜，金曉斌，陳 原，楊 劍，周寅康

（1.南京大學地理與海洋科學學院，江蘇南京210093；2.國土資源部土地整理中心，北京100035）

1 引言

自1997年《關于進一步加強土地管理切實保護耕地的通知》明確了“實行占用耕地與開發、復墾掛鉤政策”、“按照土地利用總體規劃的要求，通過對田、水、路、林、村進行綜合整治，搞好土地建設，提高耕地質量，增加有效耕地面積，改善農業生產條件和環境”以來，中國土地整理制度及其管理方式經歷了實踐探索、逐步規范，并不斷深入的發展歷程[1-2]。2006年以后，土地整理內涵和國家層面的項目管理方式都發生了變化。在土地整理內涵上，開展農村土地整治上升為國家戰略部署，提出土地整理要注重從項目實施向制度設計轉變，使農村土地整治成為推進社會主義新農村建設和城鄉統籌發展的新平臺，形成了以村莊規劃整治為突破口，以土地整理復墾為重點，以城鄉建設用地增減掛鉤試點為動力的“整合各類資金，整體規劃、整體推進”的田、水、路、林、村綜合整治。在項目管理方式上，進行了由國家審批向省級國土資源部門審批轉變、由國家總負責向國家監管省級國土資源部門總負責轉變、由國土資源部門推動向地方政府和部門共同推動轉變[3]。國家則集中部分中央分成新增建設用地有償使用費重點支持經國務院批準、實施效果明顯、補充耕地規模大的土地整治項目，即土地整治重大工程項目（以下簡稱為重大項目）。

區別于前期國家投資土地整理項目的管理模式，重大項目采取省級立項、中央支持的建設模式，相應的管理程序和要求都發生了重大變化。在管理程序上，中央主管部門不再直接參與重大項目的規劃設計審查與實施管理，在立項決策階段，通過對可行性研究報告和實施方案進行評估，就總體規劃布局、建設任務落實、資金核定與籌集渠道、工程進度安排等進行評估，確定中央資金支持的比例與數量；在過程管理上，通過年度評估和中期考核，了解實施進展、資金籌措與使用、工程質量與土地利用、管理制度建設等情況，指導項目建設有序開展；在管理方式上，要求加強管理信息化建設，強化對項目建設的過程管理。為了實現對重大項目建設信息的動態化管理，建立“中央→省級→縣（區）級”，即至上而下又上下結合的分級管理機制，通過將立項材料、年度計劃、實施情況、竣工驗收等資料對比分析，對已批復重大項目的實施環節控制性指標落實、工程進度、資金使用等內容進行監測和預警，成為重大項目中央管理的重要環節。目前，在理論研究方面，土地整治相關研究集中于整治模式[4-5]、整治潛力評價[6]、資金績效評價[7]、生態效應與景觀建設[8-9]、監管理論[10-11]等方面，有針對性地分析重大項目實施特點，運用計算機技術構建輔助監管系統的尚不多見。本文試圖在對重大項目中央管理流程[12]分析基礎上，開發動態監測管理系統，為加強對重大項目的過程控制，強化監管的目的性，提高項目管理的效率提供技術支撐。

2 重大項目管理的需求分析

土地整治重大項目是指依據土地利用總體規劃和土地整治規劃，在保護和改善生態環境、保持區域水土資源平衡的前提下，圍繞實現提高耕地質量、增加耕地數量、保障糧食安全的規劃目標，形成集聚規模效益，所采取的以落實重點區域內大規模耕地開發、大面積節水增地、大幅度提高基本農田產能為目的的土地整理、土地復墾和土地開發工程項目。《國務院關于嚴格規范城鄉建設用地增減掛鉤試點切實做好農村土地整治工作的通知》明確提出，“各級國土資源主管部門要結合國土資源綜合監管平臺，加強農村土地整治項目管理信息化建設，實行全程監管，進行在線備案，對項目批準和實施情況，實行網絡直報備案，及時向社會公示，自覺接受社會公眾監督”。面對新時期土地整治工作“全程全面，集中統一”的管理要求，為滿足重大項目信息化建設需求，土地整治重大工程項目監測管理系統應具有以下功能：（1）管理過程應全程全面，管理程序應具有彈性，管理方式應采用動態監管；（2）備案信息應完備，即從立項批復到竣工驗收各階段的重點內容都應予以體現；（3）填報責權應明確，實行“誰批復，誰填報；誰驗收，誰填報”[13]；（4）填報時間應統一，工程實施、資金撥付使用等信息可采取季度報告的形式，竣工驗收應實行“隨驗隨填”；（5）監測與預警過程應自動化，即自動匹配立項申報階段、預算和計劃下達階段、工程實施和竣工驗收各階段的控制性指標，若不一致應自動預警；（6）統計分析應可定制化，用戶可根據需求選擇統計指標并組合各類查詢統計條件，獲取需要的統計文、圖、表。

3 系統定位與建設目標

3.1 系統定位

本系統用于對中央支持土地整治重大工程項目的管理與建設信息進行在線申報、備案、統計分析、監測預警和數據服務，并由此構建服務于中央、省、縣三級國土管理部門的項目信息庫。其中中央層負責項目審核、中央批復項目基本信息錄入、預警參數設置，實現瀏覽、查看、統計分析、批量數據導入導出以及用戶管理等功能；省級層主要負責建設任務與資金分解、區域內各季度子項目進展與工程建設情況統計匯總上報，區域內報備數據的審批、瀏覽、查看與統計分析；縣級層負責子項目年度計劃任務錄入、季度子項目工程建設進展填報、變更申請提出、監督檢查匯報、竣工驗收信息填報等。

3.2 系統建設目標

結合重大項目管理需求，確定系統建設目標為：（1）實現對重大項目從立項申報到成效發揮各環節重點信息的全面監督管理，提高項目管理的效率和質量；（2）加強項目監督檢查力度，促進重大項目效益積極發揮，更好地服務于地方經濟建設；（3）構建“集中統一、全程全面”的實施監督管理體系，提升項目管理質量和資金使用效益，提高規范化管理水平。

4 系統設計

4.1 系統流程設計

根據重大項目管理流程，結合管理特點，按照計算機協同工作設計的工作流思路，將系統分為中央、省級、縣級三個層級進行搭建，流程設計見圖1。

4.2 系統功能模塊設計

根據系統建設需求，系統需完成基礎數據入庫、數據統計分析、監測預警、成果數據輸出與查詢、用戶管理等功能。基于此，將系統劃分為8個相互獨立又在業務邏輯上相互聯系、能夠協同工作的功能模塊。本系統為三級管理系統，對于中央用戶，其管理范圍為全國；對于省級、縣級用戶只能進行本轄區內重大項目或子項目的操作。此外，系統用戶分管理員用戶（主要負責用戶管理、區域管理）、填報用戶（負責項目基礎數據錄入）、審核用戶（負責對填報用戶填報數據進行審核）三種類型。系統功能框架見圖2。

系統各功能模塊分述如下：（1）項目管理信息入庫模塊。該模塊主要針對已批復重大項目的基本信息、實施方案與年度計劃、建設任務分解、子項目規劃設計及建設任務下達、資金下達等數據，實現數據信息的錄入、編輯、修改等功能。（2）項目信息查詢模塊。該模塊除提供常用的查詢檢索功能外，還可根據用戶需求導出所選項目數據信息。可查詢的項目信息包括：①重大項目申報基本信息，如項目區位置與范圍、建設規模、投資等；②重大項目建設任務分解批復結果；③重大項目年度計劃及實施方案；④重大項目管理信息類、工程進展類、工程施工類等信息的查看與選擇性導出。（3）子項目管理模塊。該模塊提供子項目相關信息的填報、審核與統計功能。填報與審核信息主要包括子項目規劃設計、子項目工程季報、子項目變更、竣工驗收及監督檢查情況；統計信息包括子項目工程年報、子項目執行情況、子項目預警等。（4）建設任務進展模塊。該模塊針對截止到本次統計時間、重大項目中已開工的子項目。通過匹配已開工子項目的規劃設計與截止到本次統計的子項目季報情況，自動計算重大項目或子項目的工程進展、資金進展及工程與資金匹配情況。（5）預警查詢模塊。該模塊通過設置相關預警參數，實現對重大項目或子項目的建設目標（任務）完成情況、資金投入與使用情況、形象工程完成情況、資金與工程進展匹配情況、項目變更情況的自動預警。（6）統計分析模塊。該模塊主要對重大項目或子項目進行統計（包括子項目工程計劃量與完成量，子項目資金計劃量、撥付量、使用量，建設任務計劃量與驗收量及子項目的實施狀態），分析其實施狀態，建設目標完成情況，工程進展及資金下達與使用情況，并將相關統計、分析結果以圖、表、文的形式展現。（7）其他功能模塊。該模塊主要實現重大項目建設任務分解信息、子項目建設任務與資金下達、子項目規劃設計與子項目季報等數據的批量導入。（8）系統設置模塊。包括用戶維護、數據庫維護、數據備份恢復及日志管理等功能。

圖1 系統流程設計Fig.1 The flow chart of the system

5 系統實現與分析

5.1 系統實現

根據系統建設需要和J2EE的技術優勢，系統結構采用層次化設計思想，具體分為數據層、邏輯層、表現層。第一層為數據層，是整個系統的核心部分，以SQL Server 2005作為數據庫管理平臺，實現數據的高效存儲、管理；第二層為邏輯層，通過J2EE開發工具，以JAVA語言編程，構建系統框架及主要功能模塊；第三層為表現層，由系統的功能模塊組成，采用Tomcat作為web服務器，實現所有人機交互界面及特定業務功能需求開發。

5.2 系統應用實例

圖2 系統功能框架Fig.2 The functional framework of the system

（1）項目概況與基礎數據。湖北省南水北調漢江沿線土地開發整理重大工程是2009年批復的中央支持土地整治重大工程項目。項目區位于湖北省漢江沿線，地處東經 109°27′— 114°24′、北緯 30°04′— 33°15′之間，涉及十堰、襄樊、荊門、孝感、武漢、仙桃、潛江、天門8個市的26個縣（市、區），分為漢江上游水源山地區、漢江中游丘崗區和漢江下游平原區三種工程類型區，總建設規模33.92×104hm2，總投資84.66×108元，建設工期為5年。與前期已開展的國家投資土地整理項目相比，該重大項目具有規模大、投資多、周期長、區域廣等特點，若仍采用傳統管理模式，將面臨數據龐雜、管理難度大、人為影響強、信息共享率低、上報資料實時性和可靠性差等不足。因此，運用計算機信息化管理手段開展項目監測監管，實現立項申報備案、行政審批，實施在線監測、統計分析的全流程、動態、網絡化管理，是提高管理質量和管理效率的重要措施。

（2）管理措施。依托目前土地整治項目管理工作流程和信息統計渠道，確保各級數據統一和上下聯動，將系統分為中央、省、縣3個層級應用。在中央層填寫重大項目立項批復信息的統一控制下，省級層負責錄入項目可研報告、實施方案、年度計劃、子項目計劃、資金分配方案，通過建立自上而下的項目分解和自下而上建設信息處理，全面掌握項目進度、資金使用、竣工驗收、變更管理等情況，為督促項目實施與制定年度計劃提供依據；縣級層負責錄入子項目規劃設計、子項目預算、年度計劃安排、工程季報、變更申請、監督檢查、竣工驗收等信息，通過可溯源的信息收集和處理方式，完善信息收集過程，確保錄入數據真實可靠。中央層和省級層可根據設定的預警標準和預警等級，對監測指標異常的項目進行監督控制，提高監管的及時性和針對性，為監督和指導重大項目順利開展提供決策支持。

（3）結果分析。借助系統，中央層面實現了對重大項目實施過程中的資金投入與使用情況、形象工程完成情況、資金與工程進展匹配、重大變更等的動態監測；省級層面既可實現協作辦公，提高項目管理效率，也能實現跟蹤項目進程，監督項目執行，督促項目進展，及時處理變更申請，適時開展檢查，并對項目進度、資金使用、竣工驗收等進行及時匯總和上報。部分系統功能界面（圖3，封三）所示。

圖3 系統部分功能界面圖Fig.3 Part of functions of the system

6 結論與討論

土地整治重大項目的統計、監測、預警是確保項目規范有序、及時高效開展的有力途徑，本文通過理清相關管理程序，結合項目特點，構建了土地整治重大工程項目建設監測管理系統。該系統以構建報備數據庫為基礎，對立項申報、預算與計劃下達、項目實施、項目竣工驗收4個階段的信息數據進行報備，通過對報備信息統計分析，實現了對重大項目的全程、全面、動態監管；以重大項目管理程序為系統流程設計依據，規范了相關管理行為，理順了管理流程，優化了管理模式，共享了信息資源，提高了管理效率。由于目前重大項目的工程指標尚缺乏統一規范，本系統在指標設置上遵循一般性原則，未充分考慮各重大項目實施區的區域差異，為切實發揮監管系統作用，系統后期仍需進一步完善指標構建。

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